Skip to main content

Часть IV. Крымский вопрос и его последствия

из книги «Конституционные риски — 2»

Published onJan 10, 2022
Часть IV. Крымский вопрос и его последствия
·

ЧАСТЬ ЧЕТВЕРТАЯ. КРЫМСКИЙ ВОПРОС И ЕГО ПОСЛЕДСТВИЯ

О праве налево

К вопросу о верховенстве права в контексте российской внешней политики, или Почему, согласно закону Российской Федерации, Крым все-таки не совсем наш

Лукьянова Е. О верховенстве права и о российской внешней политике // Труды по россиеведению: Сб. науч. тр. / РАН. ИНИОН. Центр россиеведения. Вып. 5. М., 2014. С. 303–328; Лукьянова Е. О праве налево // Новая газета. 24.03.2015. URL: https://echo.msk.ru/blog/novaya_gazeta/1517374-echo/

К сожалению, в истории обычно остается приговор истории, а не приговор права. Тем важнее вовремя проанализировать события на предмет их «правовой чистоты». Чтобы в обстоятельствах другой правовой реальности дать возможность потомкам войти не в закрытую, а в только полуприкрытую дверь нового международного доверия…

Часть 1. Право и его верховенство как яблоко раздора

Комментируя высказывания президента России Владимира Путина по поводу Украины, президент США Барак Обама сказал: «У президента Путина, вероятно, другой набор юристов. Может быть, у него другой набор интерпретаций»1. Надо сказать, что Обама был весьма деликатен. Канцлер ФРГ Ангела Меркель выразилась жестче. Выступая перед членами Бундестага, она сказала: «Россия во время кризиса на Украине действовала по закону джунглей, актуальному для XIX–ХХ веков»2. Что это? Происки врагов? Нападки геополитических конкурентов, стремящихся к мировому господству? Но ведь до этого логика развития сотрудничества хоть и была непростой, но не предполагала подобных срывов. Неужели дело действительно в праве? Попробуем разобраться.

О разнице в интерпретациях

Право. Российские юристы действительно иначе, нежели их европейские и американские коллеги понимают право. На вопрос о том, что такое право, большинство из них (те, кто имеет высшее юридическое образование), довольно быстро и без запинки ответят, что право есть совокупность санкционированных государством правил поведения, нарушение или неисполнение которых влечет за собой применение юридической ответственности. Но мало кто уточнит, что есть еще целый набор требований к содержанию и форме этих правил, к тому, как они формулируются, каким образом принимаются и — главное — как работают.

Это обусловлено тем, что в России, начиная с последних десятилетий XIX века и до 20-х годов XX века, активно разрабатывалась позитивная теория права в ее юридическом, социологическом и психологическом вариантах. Е. В. Васьковский, М. Н. Гернет, С. К. Гогель, Д. Д. Гримм, Д. А. Дриль, А. А. Жижиленко, М. Н. Капустин, М. М. Ковалевский, Н. М. Коркунов, С. А. Муромцев, Н. А. Неклюдов, Н. И. Палиенко, С. В. Пахман, Л. И. Петражицкий, А. А. Пионтковский, С. В. Познышев, П. А. Сорокин, И. Я. Фойницкий, Г. Ф. Шершеневич — вот далеко не полный перечень российских ученых, которые внесли заметный вклад в ее развитие. Тогда это были новые идеи, имевшие западноевропейские корни, а правовой позитивизм был мировым трендом.

За прошедшие полтора века взгляды на государство и право в мире сильно изменились в пользу естественно-правового подхода, где помимо права, создаваемого государством, существует еще «естественное право», имеющее бо́льшую силу, чем позитивное, и включающее в себя представления о справедливости и общем благе и социальные институты, защищающие свободные обмены и позволяющие пресекать агрессивное насилие. В России же, наоборот, произошла консервация позитивистских взглядов на право. Потому что авторитарной советской власти позитивный подход к праву был выгоден, и советские ученые, отвергая враждебные «буржуазные» исследования, продолжали изучать постулаты позитивистской теории права3. В итоге единственным научным содержанием права стало изучение законов, а юриспруденцию подменили легистикой.

По наследству от СССР традиции юридического позитивизма образца столетней давности перешли к современной России как господствующее направление в науке. Господствующее, но, к счастью, не единственное. Потому что в настоящей российской науке есть много современного и интересного. Например, либертарно-юридическая концепция философии права академика Нерсесянца, теория правового регулирования академика Тихомирова, институциональная теория права профессора Четвернина, которые позволяют исследовать право не только как официальные тексты, но и как реально действующие нормы — как феномен социальной жизни и порядок социальных коммуникаций4. Но в целом массовая российская наука и школа, готовящие специалистов для судебной и правоохранительной системы, такими сложными категориями не оперируют. Они не рассматривают право как сложную социально-политическую науку с огромным количеством неотъемлемых друг от друга тонких внутренних взаимосвязей и взаимозависимостей.

Противореча сама себе, массовая российская юриспруденция декларирует, что материальным источником права является жизнь, но при этом единственными и достоверными источниками считает формальные. И до сих пор с удовольствием цитирует замечательного русского философа права второй половины XIX века Николая Коркунова, который утверждал, что «право не может быть мерилом для оценки интересов в свете добра и зла. Оно лишь определяет границы осуществления интересов и устанавливает определенные права и обязанности субъектов отношений»5. В отличие от англичан, которые давно уже не употребляют слово «право» в чистом виде. У них в юридическом дискурсе оно называется law and morality (право и мораль).

Верховенство права. Присоединение России в 1998 году к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод одномоментно внесло в официальную юридическую лексику огромное количество новых, несвойственных ей раньше понятий. Таких, например, как жертва нарушения прав и свобод, свободные и справедливые выборы, приоритет ценностей и многие другие. Для практикующих юристов (включая преподавателей правовых дисциплин) даже выучить всю эту новую терминологию было весьма непросто. Не говоря уж о том, чтобы в полной мере осознать ее сущность — овладеть всем багажом знаний, мыслей, гипотез и их обоснований, который на протяжении длительного времени нарабатывался учеными разных стран для создания единого приемлемого межконтинентального правового режима. К тому же одновременно с началом процесса имплементации европейского права в России проводилась масштабная правовая реформа. Объем новых материальных и процессуальных правовых норм был так огромен, что юристам было не до высоких смыслов и изысканий европейских ученых.

Самым сложным для российского восприятия оказался термин «верховенство права». Его попытались перевести дословно, и… получилось «верховенство закона». Потому что словосочетание rule of law, которым в английском языке обозначается верховенство права, при не слишком качественном переводе переводится на русский одинаково — и как верховенство права, и как верховенство закона. Но в английском law означает скорее не форму и не текст нормативного правового акта, принятого парламентом, а некое особое правовое предписание, отличающееся высшим смыслом, что не совсем соответствует русскому слову «закон» с формальной точки зрения. Слово law вообще неаутентично слову «право» в его российском понимании, и переводить его как «право» нельзя. «Право» — это right.

В итоге английское rule of law и его русский перевод — это совершенно разные философские понятия. Потому что верховенство права, помимо строгого соблюдения закона, юридической силы и иерархии нормативных актов, в первую очередь означает верховенство смыслов, а в России трактуется как верховенство буквы закона. В докладе Венецианской комиссии «О верховенстве права» разнице между понятиями «верховенство права» и «верховенство закона» уделено специальное внимание. «В недавнем прошлом, — говорится в нем, — суть верховенства права в некоторых странах была искажена до того, что она стала равнозначной таким понятиям, как „верховенство закона” (rule by law) или „управление на основе законодательства” (rule by the law), или даже „закон на основе норм” (law by rules). Такие формы толкования позволяют оправдать авторитарные действия правительств и не отражают истинного значения понятия „верховенства права”»6.

Правовое государство. Еще большую путаницу в российскую трактовку принципа верховенства права7 внес закрепленный Конституцией России термин правовое государство, который является континентальной альтернативой англосаксонского «верховенства права»8. Однако за 20 лет в России так и «не сложилось того единства, которое позволило бы говорить о наличии в российской юридической науке общепризнанной доктрины правового государства»9.

Не сложилось и не могло сложиться. Потому что все определения российских учебников, в которых государство является формой организации общества, устарели. Они неверны по отношению к любому современному государству и вдвойне неверны для характеристики правового государства. Не могут рассматриваться как пригодные для объяснения природы правового государства повсеместно распространенные определения типа: «Государство — это политическая организация общества, которая распространяет свою власть на всю территорию страны и ее население, располагает для этого специальным аппаратом управления, издает обязательные для всех веления и обладает суверенитетом». Правовое государство может быть определено не само по себе, а через его взаимоотношения с гражданским обществом, без которого не может существовать. Так же как и гражданское общество не может развиться в полном масштабе, если государство не является правовым10.

То есть одни трактовки устарели, других не сложилось, а о третьих так и не договорились. А ведь это не просто определения — это совершенно иная политико-юридическая модель взаимоотношений государства и общества, на которой основывается правовое сознание и правовое поведение. Получается, что Россия живет в другом правовом измерении, нежели большинство современных государств. Тонкий юрист-конституционалист сорок четвертый президент США Барак Хусейн Обама в одной фразе сумел выразить суть проблемы, которая однажды вырвалась за пределы чисто научной дискуссии и в конкретно сложившейся ситуации привела к жесткому разногласию. Говоря об одном и том же, мы вкладываем в то, о чем говорим, совершенно разный смысл и потому не понимаем друг друга.

О разных юристах

Юристы в России тоже отличаются от своих зарубежных коллег. Конечно, не все. В моей стране много высокопрофессиональных независимых экспертов в области права. Но они, как правило, отстранены от принятия государственно-властных решений. Потому что в течение 20 лет государство отбирало для себя таких юридических исполнителей, которые были ему удобны. Остальные тем или иным способом постепенно выводились за рамки государственной юридической деятельности. В итоге сформировалось два юридических сообщества, которые говорят на совершенно разных языках и оперируют разными юридическими конструкциями. Одно сообщество — это чиновники «от юриспруденции», судьи и парламентарии, члены избирательных комиссий и сотрудники правоохранительных органов. Другое — адвокаты, правозащитники и часть независимых ученых.

На международном симпозиуме «Доктрины правового государства и верховенства права в современном мире», проходившем в Конституционном суде России в октябре 2013 года, президент Американской ассоциации юристов Джеймс Силкинат назвал четыре универсальных требования, необходимых для функционирования системы, обеспечивающей реализацию принципа верховенства права. А именно:

  1. Государственный аппарат, его должностные лица и официальные представители подчиняются праву.

  2. Нормативные правовые акты являются ясными и определенными, официально публикуются, отвечают требованиям стабильности и справедливости и направлены на обеспечение и защиту основных прав, в том числе защиту личности и собственности.

  3. Процесс принятия, исполнения и обеспечения действия нормативных правовых актов является открытым, справедливым и рациональным.

  4. Правосудие осуществляется компетентными, высокоморальными и независимыми заседателями или нейтральной стороной, которые имеются в государстве в достаточном количестве, обладают адекватными ресурсами и отражают структуру общества, которому они служат11.

Господину Силкинату эти принципы кажутся простыми и понятными. Но ему трудно осознать, что для большинства российских государственных юристов они нуждаются в дополнительных разъяснениях.

Например, судей нужно учить тому, что если в ходе судебного следствия доказательства обвинения оказались недостаточными или не нашли своего подтверждения или если защита привела доказательства, которые ставят виновность под сомнение и эти доказательства никем не были опровергнуты, то они обязаны руководствоваться конституционным принципом о том, что неустранимые сомнения в виновности лица толкуются в пользу обвиняемого (ч. 3. ст. 49).

Российскому судьям надо также дополнительно пояснять, что они не могут не приобщать к делу доказательства, опровергающие позицию обвинения, не имеют права не осуществлять процедуры, которые обязаны осуществлять в ходе судебного следствия для установления истины. Российский судья знает, что любой его оправдательный приговор будет поставлен под сомнение, многократно проверен и обжалован. Поэтому он манипулирует процессуальными нормами и пределами судейского усмотрения для вынесения наиболее безопасного для себя решения. Чтобы этого не было, российскому судье как минимум нужны дополнительные гарантии того, что любое его решение, основанное на законе, будет безопасно для его статуса. И наоборот, он должен быть уверен, что понесет ответственность за заведомо неправосудное решение и что эта «заведомость» будет предметом честного публичного доказывания.

Для господина Силкината невозможна ситуация, когда председатель суда требует от каждого судьи ежедневно докладывать ему о делах, находящихся в производстве. Особенно о тех, «где сторонами выступают органы государственной власти и должностные лица». Американскому юристу непонятно, как можно лишить статуса судью, который отвергает такое требование. Даже в самом страшном сне ему не может присниться, что председатель квалификационной коллегии судей заявит в суде, что судья не может быть независимым, потому что он — часть судебной системы12.

В России подобная ситуация — обычная практика, которая создает условия для невозможности применения практически всех требований, названных господином Силкинатом. Например, во время избирательных кампаний избирательные комиссии отказывают в удовлетворении жалоб на нарушения избирательного законодательства и предлагают заявителям идти в суд. А в судах либо отказывают в приобщении доказательств и проведении экспертиз, либо принимают решения без каких-либо оснований вопреки справедливости и здравому смыслу на основе «голого» судейского усмотрения. После этого избирательные комиссии заявляют, что суд не нашел каких-либо нарушений, и утверждают результаты нечестных и несправедливых выборов.

В итоге в силу порочности системы отбора происходит последовательное снижение компетентности представительных органов. Сформированный подобным образом парламент, в свою очередь, манипулирует процедурами при принятии законов. Три чтения закона могут пройти за один день без обязательной рассылки законопроекта субъектам права законодательной инициативы, а поправки голосуются без обсуждения по таблицам, заранее утвержденным ведущим комитетом «к отклонению» или «к принятию». Бывают случаи, когда вступление закона в силу определяется раньше предельно возможного и приурочивается к специальной дате, если это необходимо для реализации определенной политической цели13. В такой процедуре нельзя обеспечить ясности, определенности, стабильности и справедливости нормативных правовых актов как непременного условия реализации принципа верховенства права. Поэтому, естественно, самой неработающей нормой Конституции России является запрет на издание законов, отменяющих или умаляющих права и свободы человека и гражданина (ч. 2 ст. 55).

Но ведь не все суды и судьи в России такие? Президент Федеральной палаты адвокатов России Евгений Семеняко утверждает: «Если в Европе над властью каждой страны стоят органы Евросоюза, его стандарты и принципы, то в России последний оплот защиты Конституции — Конституционный суд»14. Действительно, к кандидатам на должность судьи Конституционного суда закон предъявляет особые требования. В отличие от остальных судей, условиями для занятия должности которыми являются лишь наличие российского гражданства, высшего юридического образования и определенного стажа работы по юридической профессии, судьей Конституционного суда может быть назначен исключительно гражданин с безупречной репутацией, обладающий признанной высокой квалификацией в области права. Судья Конституционного суда профессор Николай Бондарь уверен, что Конституционный суд является соавтором российской доктрины верховенства права. Он уверен, что именно на основе решений Конституционного суда обеспечиваются понимание этой доктрины и баланс между властью, свободой и собственностью. Председатель Конституционного суда Валерий Зорькин в течение ряда лет был членом Европейской (Венецианской) комиссии за демократию через право и покинул ее лишь потому, что на заседаниях комиссии ему «все чаще приходилось высказываться о содержании правовых норм, которые затем попадают на рассмотрение Суда, а это запрещено законом»15. Может, хотя бы этот суд в России не действует по общему шаблону? Для ответа на этот вопрос достаточно проанализировать действия Конституционного суда в ситуации, вызвавшей столь резкую реакцию международного сообщества — в российско-украинских отношениях, предельно обострившихся после присоединения к России Республики Крым и города Севастополя.

Часть 2. Верховенство права и Крым

Анализируя крымскую ситуацию 2014 года, я вынуждена оговориться: меня трудно обвинить в крымофобии. Я очень люблю Крым. Все последние 20 лет я читала лекции о статусе территорий, тяготеющих к России. В том числе о статусе Республики Крым. Все эти годы, будучи руководителем научной экспертной группы по этим территориям, писала и говорила о том, что Крым требует большей гибкости со стороны украинских властей и настойчивости со стороны российских политиков. Я направляла бумаги в Администрацию Президента и ни разу не получила ответа.

И не я одна. Еще в 1992 году Верховный Совет России считал «необходимым урегулирование вопроса о Крыме путем межгосударственных переговоров России и Украины с участием Крыма»16. В связи с проведением 25 июня 1995 года общекрымского референдума Государственная дума предлагала «Правительству Российской Федерации предпринять необходимые шаги для активизации переговорного процесса с Украиной»17.

Именно поэтому мне крайне не понравилось то, как произошло присоединение Крыма к России в 2014 году. Почему вдруг сейчас? Ведь референдум в Крыму проходит не в первый раз. Двадцать два года молчали, а потом за 23 дня присоединили?18 Почему только Крым? Ведь еще в сентябре 2006 года аналогичный референдум прошел в Приднестровской Молдавской Республике, на котором 97,1% избирателей проголосовали за присоединение к России19. Присоединение Крыма поставило под угрозу всю европейскую политику после Ялтинской конференции 1945 года, создало опасный прецедент государственного самопровозглашения, уже примененный в Восточной Украине, и больно ударило по экономике России.

Для ответа на все эти «почему» достаточно процитировать мнение выпускницы факультета международных отношений СПбГУ и МГИМО, известной российской журналистки Ксении Собчак: «Правда состоит в том, что российская внешняя политика на Украине была оглушительно провалена, и вместо дипломатических решений в ход пошло политическое мародерство. Можно было бы даже забыть про „нравственность” — ее в политике любого государства всегда меньше, чем расчета. Но ведь те экономические последствия, которые мы все на себе испытаем в ближайшие годы, будут ощутимы для каждого россиянина. В итоге оказывается, что наше государство совершило осуждаемый международным сообществом беспрецедентный политический акт еще и без выгоды, а с ущербом для своей экономики. Крым должен БЫЛ стать частью России… Но эту историческую несправедливость нужно было решать годами переговоров с Украиной, выстраиванием отношений, дипломатическими торгами. А не воровать канделябр из горящего соседского дома, пусть даже этот канделябр был подарен вами по пьяни»20.

Стремительная процедура присоединения Крыма и сопутствующий ей пропагандистский накал привели российское научное сообщество в состояние ступора. Однако, чуть-чуть отдышавшись и посмотрев на все произошедшее незатуманенным взором, можно сделать вывод, что все произошедшее абсолютно вписывается в контекст общеправовой российской парадигмы. Именно присоединение Крыма к России является классическим примером нарушения принципа верховенства права путем интерпретации смыслов и манипуляции процедурами.

Особую роль в этой истории сыграл российский Конституционный суд. Выполняя одно из центральных действий, предусмотренных законодательством при принятии части иностранного государства в свой состав — проверку на соответствие не вступившего в силу международного договора Конституции, — он как минимум восемь раз нарушил свои собственные процедуры и интерпретировал положения закона.

Итак, что же произошло? Для того чтобы это понять, нужно восстановить хронику событий.

По сообщениям информационных агентств21 в ночь с 26 на 27 февраля 2014 года группой неизвестных лиц было захвачено здание Верховного Совета и Совета министров Автономной Республики Крым (далее — АРК). Над зданиями были подняты российские флаги. 27 февраля было прекращено сухопутное сообщение между Крымом и материковой Украиной. В этот же день Верховный Совет АРК объявил о проведении референдума о статусе автономии и расширении ее полномочий. Голосование было запланировано на 25 мая 2014 года. Тогда еще вопрос, вынесенный на референдум, не содержал положений о нарушении территориальной целостности Украины. Целью референдума являлось «усовершенствование статуса АРК, чтобы права автономии были гарантированы при любых изменениях центральной власти или Конституции Украины».

1 марта президент России Владимир Путин запросил у Совета Федерации право на использование ограниченного военного контингента за пределами Российской Федерации и получил карт-бланш на введение войск на территорию Украины для «нормализации общественно-политической обстановки в этой стране». В этот же день дата референдума в Крыму была перенесена на 30 марта 2014 года.

4 марта президент Путин заявил, что Россия не рассматривает вариант присоединения Крыма к России. «Только сами граждане, — сказал он, — в условиях свободы волеизъявления могут и должны определять свое будущее».

6 марта власти АРК и города Севастополя объявили об изменении формулировки вопроса референдума и о переносе голосования на 16 марта. Референдум был проведен в назначенный день. По официально опубликованным данным за воссоединение Крыма с Россией проголосовало 96,77% от числа участвовавших в референдуме.

17 марта, опираясь на результаты референдума, Верховный Совет АРК провозгласил Крым независимым суверенным государством — Республикой Крым, в которой город Севастополь имеет особый статус.

17 марта президент Путин подписал указ о признании Республики Крым в качестве суверенного и независимого государства. Одновременно Республика Крым обратилась к России с предложением о ее принятии в состав Российской Федерации в качестве нового субъекта Российской Федерации со статусом республики. Парламент Крыма в ускоренном порядке подготовил проект межгосударственного договора о вступлении в состав Российской Федерации.

18 марта Путин начал процедуру принятия Крыма в состав России. Он уведомил правительство и палаты парламента о предложениях Госсовета Крыма и Законодательного собрания города Севастополя о принятии в Российскую Федерацию и образовании новых субъектов. Затем он одобрил и подписал межгосударственный договор о принятии Крыма и Севастополя в состав России, в соответствии с которым в составе Российской Федерации образуются новые субъекты — Республика Крым и город федерального значения Севастополь. В этот же день Путин направил в Конституционный суд России запрос о проверке подписанного договора на его соответствие Конституции. Запрос был принят к рассмотрению немедленно, без проведения публичных слушаний.

Утром 19 марта Конституционный суд признал договор о присоединении Крыма соответствующим Конституции России.

19 марта президент Путин внес договор на ратификацию в Государственную думу вместе с соответствующими проектами законов22.

20 марта Государственная дума ратифицировала договор.

21 марта Совет Федерации ратифицировал договор. Путин подписал законы о присоединении Крыма и Севастополя к России. Договор вступил в силу.

21 марта в составе России был образован Крымский федеральный округ и назначен полномочный представитель Президента Российской Федерации в Крыму.

На первый взгляд с точки зрения Федерального конституционного закона «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» (далее — Закон «О принятии») процедура была соблюдена. Действительно, в состав России в качестве нового субъекта может быть принято иностранное государство по их взаимному согласию в соответствии с международным договором. Республика Крым объявила себя таковым государством. Россия это государство признала. Был заключен международный договор. Конституционный суд проверил его на соответствие Конституции. Парламент ратифицировал этот договор с одновременным принятием соответствующего закона и автоматическим внесением названия новых субъектов в Конституцию. Казалось бы, все гладко. В конце концов, президент вполне мог не считать необходимым проводить какие-либо дополнительные консультации по вопросу о присоединении Крыма ни с парламентом, ни с правительством. Он также вполне мог попросить парламент собраться экстренно. Сам парламент мог быть настолько глубоко убежден в правильности постановки вопроса, что не стал ничего обсуждать (это подтверждают результаты голосования при ратификации договора). Так иногда бывает.

Но вот момент проверки Договора между Российской Федерацией и Республикой Крым о принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов (далее — Договор) Конституционным судом вызывают вопросы. Потому что это центральное юридически значимое действие всей процедуры. В соответствии с частью 2 статьи 91 Закона «О принятии» «международный договор не подлежит введению в действие и применению, то есть не может быть ратифицирован, утвержден и не может вступить в силу для Российской Федерации иным образом, если Конституционным судом установлено его несоответствие Конституции».

Да, конечно, Конституционный суд России оказался в сложном положении. На вынесение решения ему была отведена всего одна ночь. Он оказался перед выбором — остаться в рамках правового поля или пойти на поводу у ситуации. Поэтому Постановление Конституционного суда, изготовленное им в ночь с 18 на 19 марта 2014 года, само по себе заслуживает специального внимания.

Нарушение первое. Недопустимость запроса. Большое сомнение вызывает правомерность принятия Судом к производству запроса о проверке Договора и возможность рассмотрения этого дела вообще. Статья 36 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» (далее Закон «О Конституционном Суде») предусматривает только одно основание к рассмотрению дела, которым «является обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Конституции Российской Федерации не вступивший в силу международный договор». Статья 89, которая так и называется «Допустимость запроса», предполагает возможность проверки международного договора только в случае, когда такой договор подлежит ратификации (ч. 1), а «заявитель считает его не подлежащим введению в действие и применению в Российской Федерации из-за его несоответствия Конституции Российской Федерации» (ч. 2). Но никакой неопределенности в Договоре никем обнаружено не было. Президент, обратившийся с запросом в Конституционный суд, не считал Договор неконституционным. Следовательно, сам запрос был недопустимым, и Конституционный суд не мог принять его к рассмотрению.

Причина коллизии понятна. Федеральные конституционные законы «О Конституционном Суде» и «О принятии» принимались с большой разницей по времени (1994 и 2001), и депутаты просто забыли адаптировать один к другому. Сам же Конституционный суд, будучи полноправным субъектом права законодательной инициативы по «вопросам собственного ведения», тоже «проспал» ситуацию конфликтной коллизии двух конституционных законов. Но процедура есть процедура. И Суду пришлось «выкручиваться» из сложившейся ситуации прямо в решении23. Почти две страницы его текста (п. 1) посвящены обоснованию того, почему все-таки Суд пошел на нарушение Закона и стал рассматривать это дело. Он честно признался, что в запросе ничего не было сказано о неконституционности Договора, что вопреки процедуре при оценке Договора отсутствовала спорящая сторона и что Суд не обнаружил «полной процессуальной идентичности данной ситуации с другими случаями факультативного конституционного контроля». В итоге Суд пришел к выводу, что проверка Договора является всего лишь «неотъемлемой частью юридического состава государственно-властного решения», а потому — обязанностью Суда. То есть если нельзя, но очень хочется, то можно.

Нарушение второе. Невыполнение обязательной процедуры рассмотрения. Конституционный суд провел проверку Договора, не выполнив требований статей 41 и 49 Закона «О Конституционном Суде». Надо отдать должное Суду — он сам в своем Постановлении честно признался, что при проверке Договора была нарушена предусмотренная законом обязательная процедура рассмотрения дел. Он констатировал, что «обязан рассмотреть дело по существу, не прибегая в данном случае с учетом специфики настоящего дела к процедурам предварительного изучения обращения судьей Конституционного Суда и проведения слушаний по делу». И если рассмотрение дела без проведения слушаний в принципе возможно (ст. 47.1), то без предварительного тщательного изучения вопроса Закон не позволяет этого делать. Но, как уже говорилось, для вынесения решения Суду была дана всего одна ночь. Какое уж там предварительное изучение и назначение судьи-докладчика. Хотя в условиях цейтнота Суд вполне мог воспользоваться частью 2 статьи 42 Закона «О Конституционном Суде», которая дает ему возможность обратиться к соответствующим органам и должностным лицам с предложением о приостановлении процесса вступления в силу оспариваемого международного договора Российской Федерации до завершения рассмотрения дела. Мог, но не воспользовался. Зачем? Ведь все и так уже решено «с учетом специфики настоящего дела».

Третье, четвертое и пятое нарушения касаются обязательных пределов проверки Договора. Закон «О Конституционном Суде» (ст. 86 и 90) устанавливает обязательные пределы проверки не вступившего в силу международного договора Российской Федерации на его соответствие Конституции. В Законе сказано, что Суд обязан проверить договор 1) по содержанию норм; 2) по форме; 3) по порядку подписания, заключения, принятия, опубликования или введения в действие. Кроме этого закон требует, чтобы Конституционный суд принимал решение по делу, «оценивая как буквальный смысл рассматриваемого акта, так и смысл, придаваемый ему официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из его места в системе правовых актов» (ч. 2 ст. 74).

Анализируя Постановление Суда от 19 марта 2014 года с позиции этих обязательных требований, можно уверенно сделать вывод о том, что Суд самоустранился от проверки Договора по целому ряду обязательных параметров.

Конституционный суд самоустранился от оценки Договора по содержанию его норм на предмет их соответствия основам конституционного строя России. В тексте Договора сказано, что Российская Федерация заключает договор «в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права, а также осознавая тесную взаимосвязь других основных принципов международного права, закрепленных, в частности, в Уставе Организации Объединенных Наций и Хельсинкском Заключительном акте Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе, с принципом уважения и соблюдения прав и свобод человека»24. Должен ли был Суд проверить истинность данного положения? Бесспорно, был должен. Но не проверил.

А ведь именно Хельсинкский заключительный акт СБСЕ 1975 года, на котором базируется вся система европейской безопасности и на который ссылается Договор, четко закрепляет, что государства, его подписавшие (в том числе и Россия как правопреемница СССР), должны уважать территориальную целостность и нерушимость границ друг друга и никаким образом их не подрывать. Меморандум о поддержании мира и стабильности в СНГ 1995 года гласит, что члены Содружества обязуются не поддерживать на территории друг друга сепаратистские движения, а также сепаратистские режимы, если таковые возникнут; не устанавливать с ними политических, экономических и других связей; не допускать использования ими территорий и коммуникаций государств — участников СНГ; не оказывать им экономической, финансовой, военной и другой помощи. «Ничто не должно истолковываться как санкционирующее или поощряющее любые действия, которые вели бы к расчленению или к частичному или полному нарушению территориальной целостности или политического единства суверенных и независимых государств, соблюдающих в своих действиях принцип равноправия и самоопределения народов», — разъясняет принципы территориальной целостности и права народов на самоопределение, закрепленные в Уставе ООН, Декларация Генеральной Ассамблеи «О принципах международного права» 1970 года. То есть это как раз те самые документы, в контексте которых должна была проводиться проверка Договора по содержанию, потому что они являются действующими международно-правовыми обязательствами России.

В итоге, отказавшись от анализа содержания Договора по существу, Суд не проверил его и на предмет соответствия частям 2 и 4 статьи 15 Конституции. В этой статье говорится, что «общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы». Сам Конституционный суд неоднократно подтверждал это в своих решениях: «В соответствии с принципами правового государства, закрепленными Конституцией Российской Федерации, органы власти в своей деятельности связаны как внутренним, так и международным правом. Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры являются согласно статье 15 (часть 4) Конституции Российской Федерации составной частью ее правовой системы и должны добросовестно соблюдаться»25.

Из этого следует, что если не вступивший в силу международный договор противоречит другим, заключенным ранее и не денонсированным к моменту проверки международным обязательствам, взятым на себя Россией, то проверка такого договора на соответствие его этим обязательствам является обязательной. Более того, Конституционный суд не мог игнорировать неизбежные последствия ратификации Договора — принятие внутренних законов России, которые будут вполне соответствовать «проверенному» договору, но окажутся в антагонистическом противоречии с договорами иными.

Но, оказывается, не для ситуации с Крымом. В своем Постановлении Суд честно признается: «Поскольку в силу части третьей статьи 3 Федерального конституционного закона „О Конституционном Суде Российской Федерации” Конституционный Суд Российской Федерации решает исключительно вопросы права, он не оценивает политическую целесообразность заключения международного договора». То есть в одних случаях международное право — это важнейшая правовая основа конституционного строя России, а в других — правовая целесообразность. Так элегантно путем умышленной подмены Суд смог обойти сложную конъюнктурную ситуацию.

Конституционный суд самоустранился от оценки Договора по форме. В своем Постановлении Суд умышленно исключил из предмета проверки Договора «анализ документов, на которые такой договор ссылается в качестве своей основы». Понятно, что в данной ситуации для Суда это был единственный выход, поскольку, если бы эти документы были исследованы, Суд вряд ли смог бы признать Договор соответствующим Конституции.

Во-первых, Договор основан на Декларации о независимости Республики Крым, главной правовой позицией которой является апелляция к решению международного суда ООН по Косово. В Декларации так прямо и сказано: «…принимая во внимание подтверждение международным судом ООН в отношении Косово от 22 июля 2010 года того факта, что одностороннее провозглашение независимости частью государства не нарушает какие-либо нормы международного права, принимаем совместно решение…»26 Но такая апелляция абсолютно недобросовестна. Прежде всего потому, что Международный суд правомочен давать всего лишь рекомендательное мнение по поступившему запросу. Вердикт Международного суда ООН так и называется — Консультативное заключение международного суда по Косово. И хотя многие сегодня представляют этот документ едва ли не как международную санкцию на сецессию, но тогда — 22 июля 2010 года — судебная инстанция ООН вообще не обсуждала законность или незаконность этнополитической сецессии или права наций на самоопределение как принцип. К этому моменту 69 из 192 стран — членов ООН признали Косово в качестве независимого государства. Но при этом независимость Косово до сих пор не признается ООН в целом. Потому что два постоянных члена Совета Безопасности (Россия и Китай) выступают категорически против одностороннего самоопределения бывшего автономного края в составе Сербии. Даже Европа не имеет консенсуса относительно признания бывшего автономного края Сербии в качестве независимого образования (5 стран — членов ЕС — Испания, Греция, Румыния, Кипр и Словакия — не признали Косово)27. Заметьте — именно Россия категорически не признает решения международного суда по Косово! Но именно это решение и лежит в основе всех документов о присоединении к России Крыма. И Конституционный суд не может этого не знать.

Во-вторых, основанием заключения договора является признание Россией Республики Крым независимым государством. 17 марта 2014 года президент Российской Федерации подписал Указ № 147 «О признании Республики Крым», в котором сказано: «Учитывая волеизъявление народов Крыма на общекрымском референдуме, состоявшемся 16 марта 2014 г., признать Республику Крым, в которой город Севастополь имеет особый статус, в качестве суверенного и независимого государства». Но волеизъявление народов Крыма было совсем по другому поводу. На общекрымский референдум были вынесены два вопроса: «Вы за воссоединение Крыма с Россией на правах субъекта Российской Федерации?» и «Вы за восстановление действия Конституции Республики Крым 1992 года и за статус Крыма как части Украины?». Ни слова о независимости. Должен был Конституционный суд проверить это правовое основание? Или оно снова подпадает под определение правовой целесообразности?

Конституционный суд самоустранился от оценки Договора по порядку его подписания. Судом проверялись только полномочия российской стороны, которые и так были очевидны. Суд констатировал, что Договор «подписан Президентом Российской Федерации, который наделен полномочием определять в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами основные направления внутренней и внешней политики государства». «Исходя из этого подписание рассматриваемого Договора Президентом Российской Федерации соответствует Конституции Российской Федерации». Более не исследовалось ничего. А ведь предмет для такого исследования был.

Со стороны Крыма Договор был подписан главой Правительства Крыма Сергеем Аксеновым, спикером крымского парламента Владимиром Константиновым и главой (мэром) города Севастополя Алексеем Чалым. Однако статус города Севастополя в составе Украины вообще не предполагал наличия выборного мэра. Так называемый «народный» мэр — гражданин России28 Алексей Чалый был избран жителями на митинге29. То есть на момент его избрания пост мэра не был предусмотрен Конституцией Украины. А если бы даже и был, то данное лицо в любом случае не могло быть на этот пост избрано по причине наличия у него гражданства иностранного государства30.

Не меньше вопросов возникает к процедуре избрания председателем Правительства Крыма Сергея Аксенова. Когда 27 февраля 2014 года здание Верховного Совета Крыма было захвачено отрядом неизвестных вооруженных лиц в камуфляжной форме, захватившие пустили внутрь группу депутатов, предварительно отобрав у них средства мобильной связи. Но Конституция Украины (ст. 136) предусматривает обязательное согласование кандидатуры председателя Правительства Крыма с президентом Украины. По словам спикера Верховного Совета Крыма В. А. Константинова, ему звонил В. Ф. Янукович, которого парламентарии считали президентом Украины, и устно согласовал кандидатуру Аксенова. Как? По отобранному телефону?

В итоге депутаты избрали Аксенова премьером нового правительства (Постановление № 1656-6/14). Правда, видеофиксация заседания не велась, журналисты на него допущены не были. Согласно официальному заявлению пресс-службы Верховного Совета, за это решение проголосовало 53 депутата. По данным ZN.UA, изначально в зале действительно находилось 53 депутата, но некоторые из них покинули заседание. Более того, при рассмотрении вопроса об отставке прежнего премьера А. В. Могилева и о назначении на этот пост С. В. Аксенова разгорелся скандал, и группа депутатов отказалась принимать участие в голосовании. Депутат С. В. Куницын отмечает, что в момент голосования в зале находилось всего 47 человек при кворуме в 51. По сообщениям некоторых депутатов, среди «проголосовавших» обнаружились фамилии не только неголосовавших, но и фамилии отсутствовавших.

Возникает вопрос: если полномочия двух из трех подписантов столь сомнительны, мог ли Конституционный суд признать Договор соответствующим Конституции по порядку подписания? Иначе получается, что проверка по форме подписания касалась не вопросов права, а свелась к проблеме правильности чернил, которыми Договор был подписан.

Нарушение шестое. При проверке конституционности Договора по порядку его введения в действие Конституционный суд применил правовую интерпретацию во имя достижения заранее определенной цели. В Договоре (ст. 10) сказано, что он «временно применяется с даты подписания и вступает в силу с даты ратификации», а Республика Крым считается принятой в состав Российской Федерации с даты подписания Договора (п. 1 ст. 1). Суд признал эти положения соответствующим Конституции и попытался предельно подробно это обосновать (п. 3 Постановления). В его обосновании фигурирует и Венская конвенция о праве международных договоров, допускающая такую возможность31, и ссылка на собственную правовую позицию32. Вроде бы все убедительно и правильно. Только почему-то нет упоминания части 2 статьи 65 Конституции России, отсылающей Суд в данном конкретном случае к специальному конституционному закону, которым он должен руководствоваться при оценке Договора.

А закон как раз устанавливает жесткое правило именно для такого вида международных договоров, как договоры о принятии иностранного государства в состав России в качестве ее субъекта. В нем (ч. 2 ст. 91 Закона «О принятии») однозначно определено: «международный договор не подлежит введению в действие и применению, то есть не может быть ратифицирован, утвержден и не может вступить в силу для Российской Федерации иным образом, если Конституционным Судом установлено его несоответствие Конституции». То есть до решения Суда такой договор применяться не может. И Суд это прекрасно понимал. Настолько хорошо понимал, что даже не использовал свою любимую формулу, о том, что рассматривает исключительно вопросы права, которую обычно применяет в скользких политических ситуациях. Суд прямо заявил: «То, что Республика Крым считается принятой в Российскую Федерацию с даты подписания Договора, носит характер принципиального политического волеизъявления».

Нарушение седьмое. Конституционный суд принял решение вопреки своей собственной правовой позиции. Еще в 1995 году при проверке конституционности указов президента Ельцина по использованию вооруженных сил в Чечне Конституционный суд заявил, что государственная целостность является «одной из основ конституционного строя Российской Федерации». Что «Конституция Российской Федерации не предусматривает возможности одностороннего решения вопроса об изменении статуса субъекта Российской Федерации и о его выходе из состава Российской Федерации»33. А раз так, то в силу принципов добросовестности и последовательности Россия обязана была уважать и право Украины на территориальную целостность.

Эта правовая позиция никем не была оспорена и не подверглась корректировке самим Судом. А значит, была обязательна для исполнения. Статья 6 Закона «О Конституционном Суде» гласит: «Решения Конституционного Суда Российской Федерации обязательны на всей территории Российской Федерации для всех представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц, граждан и их объединений».

Нарушение восьмое. Проблема Севастополя. Это, пожалуй, один из самых важных вопросов — откуда в Договоре о присоединении Республики Крым взялся город Севастополь и каковы правовые основания его присоединения к России?

Как мы помним, в состав России в качестве нового субъекта могло быть принято иностранное государство. И если Автономная Республика Крым имела достаточное количество государственных признаков, чтобы самоопределиться, самопровозгласиться и быть признанной в качестве независимой иностранным государством34, то город Севастополь сделать этого не мог никаким образом. Потому что он не входил ни в Крымскую область на момент разрушения СССР, ни в Автономную Республику Крым на момент проведения общекрымского референдума.

Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 29 октября 1948 года № 761/2 Севастополь был выведен из состава Крымской области и стал городом республиканского подчинения. Постановлением Президиума Верховного Совета РСФСР от 5 февраля 1954 года «О передаче Крымской области из состава РСФСР в состав Украинской ССР» передавалась Крымская область, а не Крымский полуостров. Севастополь к этому моменту уже шесть лет как не находился в ее составе. Передача Севастополя Украине состоялась в результате заключения 19 ноября 1990 года двустороннего договора между Украиной и Россией, в котором стороны отказывались от взаимных территориальных притязаний. Впоследствии данный принцип был закреплен в договорах и соглашениях между государствами СНГ. Об особом статусе города Севастополя в составе АРК говорилось лишь в тексте Конституции Республики Крым 1992 года, вопрос о возврате к которой не получил большинства на общекрымском референдуме 16 марта 2014 года.

То есть на момент подписания Договора Севастополь не являлся иностранным государством и не мог быть принят в состав России по тем же правилам, что и Республика Крым. Для таких случаев в Законе «О принятии» (ч. 2 ст. 4) предусмотрена совсем другая процедура: «Принятие в Российскую Федерацию в качестве нового субъекта части иностранного государства осуществляется по взаимному согласию Российской Федерации и данного иностранного государства в соответствии с международным (межгосударственным) договором, заключенным Российской Федерацией с данным иностранным государством».

Здесь, как и в случае с доратификационным временным применением Договора, Конституционный суд должен был руководствоваться прямой конституционной отсылкой: «Принятие в Российскую Федерацию и образование в ее составе нового субъекта осуществляется в порядке, установленном федеральным конституционным законом» (ч. 2 ст. 65 Конституции). Чтобы установить соответствие Договора Конституции, Суд был обязан проверить его на соответствие Закону «О принятии». Но не сделал этого. А если бы сделал? Может быть, тогда по-другому пошла бы история? Когда наши внутренние законы нарушаются только по отношению к нам самим, это еще полбеды. В конце концов, это наше внутреннее дело. Да и то не всегда. Вопросы соблюдения прав человека давно уже вынесены на международный уровень. Но в данном случае ситуация иная — нарушение внутреннего законодательства нанесло ущерб людям и государствам за пределами страны. И сделал это своими руками один из высших судов России.

Часть 3. Цивилизационная проблема?

Сейчас много говорят и пишут о том, что причина противостояния России с ее вчерашними международными партнерами коренится в поразившем мир цивилизационном разломе, в котором Россия выносится за рамки системы европейских достижений и ценностей35. Цивилизационно-историческая типология — теория, безусловно, красивая. Звучит она гордо и убедительно. Настораживает только ее тупиковая простота, поскольку с ее помощью можно без труда обосновать практически любые поведенческие странности. А так не бывает. Нет сомнений, что исследовать цивилизационные модели необходимо — с их помощью тоньше и глубже познается мир. Но объяснять любые действия и процессы непреодолимой культурно-генетической разницей нельзя. Ведь нет никаких достоверных доказательств того, что способность воспринимать достижения человеческой мысли и опыта других зависит от культурно-исторических особенностей каждого народа.

Фатальная «загнанность» в цивилизационные модели искусственна. Она — всего лишь удобный пропагандистский прием для обоснования отказа от развития или для сокрытия истинной причины такого отказа. Неслучайно разговоры о цивилизационной особости России зазвучали с новой силой именно тогда, когда в ее гражданском обществе естественным путем начал осуществляться переход к европейской модели развития. Когда граждане начали понимать, что государство — это не сакральная сущность, данная им свыше, а всего лишь содержащийся на их собственные налоговые отчисления аппарат для выполнения определенных ими же общественно значимых функций. Потому что пока государство продолжает быть субъектом, осуществляющим полномочия верховного собственника, гражданское общество как контролер и участник принятия государственно-властных решений будет встречать его отчаянное сопротивление. Один из ведущих российских теоретиков права Владимир Четвернин утверждает: «Российские правящие группы объективно не заинтересованы в модернизации и становлении индустриального общества, особенно — частной собственности, поскольку при таком развитии они утратят господствующее положение. Демократия будет иметь лишь внешние атрибуты. А элита объяснит ужесточение контроля над страной необходимостью защищать национальные ценности от враждебного зарубежного влияния»36.

То есть проблема вовсе не в разнице цивилизаций. Как только в России начали меняться общественный запрос к государству и взгляд населения на его природу, назначение и место в обществе, это стало представлять реальную угрозу для власти. А поскольку такие изменения появились в результате комплекса конкурентных факторов (конкуренции бытия, конкуренции смыслов, конкуренции информации и глобализации37), закономерной защитной реакцией государства стала борьба с этими самыми факторами. Первые удары были нанесены по СМИ, интернету и образованию — по школьным программам и учебникам. Чтобы устранить конкуренцию информации и конкуренцию смыслов. А потом под видом ответа на международные санкции взялись за конкуренцию бытия — за ограничение международного обмена, усложнение выезда граждан за пределы страны и удаление с полок магазинов образцов, свидетельствующих о серьезных конкурентных преимуществах их производителей.

Но кое-что от цивилизационной проблемы здесь все-таки есть. Только речь идет не о разных типах цивилизаций, а о разнице между цивилизацией и варварством. Потому что в современном мире водораздел между ними проходит по отношению людей к праву. В условиях, когда государство все больше и больше превращается в услугу, качество которой оценивает общество, именно право становится той всеобщей цивилизационной ценностью, о сохранении и развитии которой заботятся все вместе. Это не просто перечень правил, а основанный на международной морали мирного сосуществования набор стандартов38, о котором общества и государства договорились. Они возвели эти стандарты в закон, обеспечили специальными процедурами, и каждый со своей стороны обязался их соблюдать под контролем и во взаимодействии друг с другом.

Парадокс, но точнее всего эту мысль выразил именно председатель Конституционного суда России Валерий Зорькин. В своей статье «Цивилизация права» он сказал: «И большинство человечества договорилось о следующем. Проводим честные выборы. Принимаем в качестве лидера того, кому доверяет большинство. Ограничиваем этого лидера рамками закона. И живем до следующих выборов. Человечеству, уставшему от двух мировых войн, напуганному перспективой третьей мировой войны, возжелавшему элементарного покоя и радостей частной мирной жизни, показалось, что можно добиться стабильности на основе такого простейшего общественного договора. Так в итоге была построена — на основе огромных жертв, методом кровавых проб и страшных ошибок — цивилизация права»39.

Все верно. Россия тоже попыталась пойти по такому пути. Но практически сразу на нем появились две формализованные правом оговорки, которые обусловили неизбежный поворот в сторону: как бы честные выборы и невозможность ограничения законом лидера. И ничего не вышло. Потому что право — это сбалансированная многомерная система. В ней нет мелочей, которыми можно безболезненно пренебречь или пожертвовать без угрозы для существования системы в целом.

Стоит только добавить, что в своей оценке действий России госпожа Меркель немного ошиблась в датах. Несвязанность властителей своими же законами — это не «закон джунглей образца XIX–XX веков». Обоснование такой несвязанности приводилось еще в IV веке до н. э. в китайской книге «Шан цзюнь шу» («Книга правителя области Шан»)40. И председателю Конституционного суда России, специалисту по истории политических и правовых учений профессору Валерию Зорькину это, безусловно, хорошо известно. «Если право погибает, то мир окажется у края бездны», — написал он. Во многом благодаря возглавляемому им суду мы уже там оказались. Неспособность давать оценку исходя из верности духу права, духу цивилизации, на этом праве построенной, это варварство. А варварство лечится. Не мгновенно, но лечится. Довольно просто. Образованием и культурой.

Анализируя современные внешнеполитические разногласия России с международным сообществом, уместно привести в пример старую буддистскую притчу, повествующую о том, как жители одной деревни попросили Будду переубедить слепого, который не верил в существование света. Ссылаясь на то, что ему не могут привести ни одного неоспоримого доказательства такого существования, слепой был настолько убедителен в своих рассуждениях, что даже те, кто абсолютно точно знал, что свет существует, подпали под его влияние. Будда не стал переубеждать слепого, а попросил лекаря вылечить его. Когда через полгода слепой прозрел, Будда предложил ему поспорить о свете. Но спор не состоялся. Потому что теперь они находились в одинаковых реальностях.

Закон — что скрепа

О статье председателя Конституционного суда России, откликнувшегося на публикацию «Новой»

Лукьянова Е. Закон — что скрепа: О статье председателя Конституционного суда России, откликнувшегося на публикацию «Новой» // Новая газета. 03.06.2015. URL: https://novayagazeta.ru/articles/2015/05/18/64185-zakon-8212-chto-skrepa

От редакции «Новой газеты»: Этот текст согласно закону «О СМИ», который гарантирует право на ответ, был направлен в «Российскую газету», опубликовавшую статью Валерия Зорькина. Редакция не ответила Елене Лукьяновой, и потому мы печатаем ответ на своих страницах — ведь полемику начала именно «Новая газета».

Читатели «Российской газеты», скорее всего, не читают «Новую газету», равно как и наоборот. Поэтому необходимо пояснить, что же произошло. В «Новой газете» была перепечатана моя научная статья, опубликованная в профессиональном академическом издании. В этой работе я анализировала одно из постановлений Конституционного суда России и сделала вывод о том, что в определенных ситуациях Конституционный суд, идя на поводу у политики и политиков, нарушает не только процедуры конституционного судопроизводства, но и нормы действующего российского законодательства. В поддержку своего мнения я привела ряд довольно серьезных, на мой взгляд, юридических аргументов.

Ответ не замедлил последовать. 24 марта председатель Конституционного суда России профессор Валерий Дмитриевич Зорькин без упоминания своей должности, почти на полторы полосы «Российской газеты» выступил с жесткой критикой в адрес этой статьи и всего «просвещенного слоя» в моем лице41. «О судьбе России и зависимости этой судьбы от всего, что связано с правом, я пишу сейчас как гражданин России» — так и заявил он, отказав, таким образом, в просвещенности читателям «Новой газеты». Это к вопросу об этике.

Предполагаю, его реакция была столь бурной потому, что, во-первых, оснований для возражений по существу предъявленных мной аргументов у него не было. Во-вторых, вопрос, по которому принималось анализируемое мной решение Конституционного суда, был тем самым вопросом, который разделил общество не только у нас в стране, но и во всем мире, — о геополитической судьбе полуострова Крым. Хотя в своем сугубо научном анализе я как могла старалась избегать какого бы то ни было общественного аспекта или, не дай бог, политического.

Надо сказать, что мне повезло. Немногим ученым-юристам в нашей стране доводилось выносить свои мысли на столь широкое публичное обсуждение. Поэтому я чрезвычайно благодарна моему учителю Валерию Дмитриевичу Зорькину за внимание к моим скромным научным изысканиям. Но и у учителей с учениками порой возникают разногласия. И если в целом профессор Зорькин подтвердил мою гипотезу о серьезной разнице в понимании сущности и значения права представителями разных юридических школ, то некоторые его высказывания, как мне кажется, либо не вполне соответствуют действительности, либо нуждаются в развитии. Поэтому, оставляя за скобками все обвинения Зорькина в мой адрес, я решила воспользоваться предоставленным мне законом правом на ответ и считаю необходимым продолжить нашу заочную дискуссию, так активно поддержанную читателями. Раз уж выпала возможность подискутировать в таком формате!

Итак. Обосновывая позицию Конституционного суда, профессор Зорькин упоминает о забытом мной принципе международной защиты основных прав и свобод человека. По-видимому, он имел в виду введенную в 2005 году инициативу ООН, которая называется «Обязанность защищать» (The responsibility to protect). Это действительно важнейший современный принцип международного права, предполагающий возможность ввода на территорию государства, где нарушаются права граждан, вооруженных сил с санкции Совета Безопасности ООН. Но делается это только и исключительно по решению Совета Безопасности и без какого-либо судебного одобрения. Поэтому непонятно: при чем тут Конституционный суд России? Если где-то нарушаются права и свободы человека, то вопрос о таких нарушениях должны ставить политики перед международными организациями. И не просто ставить — поднимать шум, настаивать и требовать принятия решений в соответствии с международными процедурами. Это чисто внешнеполитический, а не судебный вопрос. Максимум, что в такой ситуации может сделать суд, — дать квалифицированное развернутое заключение о существе этих нарушений, об их соответствии принципам и нормам международного права, а страна-заявитель может таким заключением оперировать в подтверждение своих требований. Но вот оправдывать принципом международной защиты отход от права при принятии собственных решений суд не может никак. При этом забывая о других принципах международного права: принципе суверенного равенства государств, принципе невмешательства во внутренние дела, принципе нерушимости государственных границ, принципе суверенитета, принципе территориальной целостности, принципе запрещения применения силы или угрозы силой и принципе добросовестного выполнения международных обязательств.

Еще одним оправданием решения Конституционного суда по Зорькину является нелегитимность событий на киевском Майдане. Однако вопрос, который рассматривался Конституционным судом в ночь с 18 на 19 марта 2014 года, никаким образом с легитимностью Майдана не был и не мог быть связан. Даже в самом отдаленном контексте. Это был вопрос о соответствии Конституции не вступившего в силу международного договора. Причем на соответствие Конституции России, а не Конституции Украины. Вопрос о соответствии событий на киевском Майдане Конституции Украины должен был бы рассматривать Конституционный суд этой страны, если бы счел это нужным. Ровно так, как это сделал Конституционный суд России в сентябре 1993 года. Потому что счел это своей обязанностью. Но обычно, когда совершаются революции или перевороты (кому как больше нравится), в истории остается приговор истории, а не приговор права. Никакая революция не легитимна с точки зрения права. Тогда, осенью 1993 года, в условиях фактического двоевластия в России сменилась форма правления, был осуществлен насильственный (с помощью танков) переход от Советской республики к смешанной парламентско-президентской республике с огромной асимметрией полномочий в пользу главы государства. И Конституционный суд честно и объективно выразил свою позицию по этому вопросу. Но в истории все равно остался приговор истории. Так же как и в событиях на Майдане, право сыграло весьма незначительную роль. И Конституционный суд России здесь совершенно ни при чем, никаким боком, ни в каком контексте. Ведь было бы странно, если бы Конституционный суд Украины в свое время вынес решение по указу 1400.

Другой вопрос, что, оказавшись в 1994 году в условиях новой конституционной реальности, Конституционный суд России мог и должен был быть последовательнее и жестче. И надо отдать ему должное: там, где это напрямую не касалось чьих-либо политических интересов, он себя так и вел. Огромен его вклад в развитие местного самоуправления, в постепенную и очень сложную имплементацию норм международного права в отечественную правоприменительную практику, в защиту прав граждан, так трудно приживающуюся на российском правовом поле. Но там, где правовая проблема хоть каким-то боком касалась вопросов власти (указов президента, толкования Конституции, выборов, организации и деятельности парламента, федеративного устройства), Конституционный суд не принимал принципиальных решений, которые могли бы серьезно скорректировать нашу конституционную историю. В результате она все больше и больше загонялась в тупик, в котором все мы в итоге и оказались.

Профессор Зорькин пишет: «Сверхценность права не тождественна вопросу о том, быть или не быть России вообще». Не согласна. В сложившихся современных условиях сверхценность права как раз абсолютно тождественна вопросу «быть или не быть» России. И это не юридическое крючкотворство. Зорькин сам же подтверждает это своим следующим тезисом: «В отсутствие идеологических скреп единственно возможными скрепами являются скрепы правовые. Если их нет, страна рушится в бездну. И в каком-то смысле сверхценность правовой проблематики как раз и связана с невозможностью скрепить эту общность чем-либо, кроме права». Задача Конституционного суда — стоять на этом до конца, последовательно и неумолимо. Иначе возникает когнитивный диссонанс. Уверена, что Конституционному суду не следует рассуждать ни о каких скрепах, кроме правовых. Все иные скрепы — это пропаганда. Право и скрепы — понятия несовместимые. Равно как скрепы и демократия. Либо-либо. Либо скрепы, либо право. Тут профессор Зорькин прав.

Именно поэтому Конституционный суд еще давно должен был сам начать дискуссию о праве. Именно он, а не независимые ученые. Но раз этого сделано не было, то кто-то же должен был это сделать. В ходе этой дискуссии возникает минимум два не до конца разрешенных вопроса. Первый из них совсем не новый, но тем не менее главный в нашей сегодняшней жизни. Этот вопрос был задан почти полтора века назад устами героя Салтыкова-Щедрина в первой главе его цикла «Культурные люди». Состоит он в том, чего же нам все-таки в глубине своих душ хочется — «конституций, севрюжины с хреном или кого-то ободрать». Оставаясь на протяжении полутора столетий неотвеченным, именно этот вопрос, который на самом-то деле и есть вопрос о скрепах, мстит нам жесточайшим образом. И пока что у нас хорошо получается только «кого-то ободрать».

Но если, глубоко покопавшись в самих себе, мы все же придем к выводу, что единственной нормальной и цивилизованной скрепой для нас является право, то тогда никаких других скреп быть уже не может. Все остальное — из разряда философии и морали, из области свободы мнений, мультикультурности и толерантности. Только в этом случае надо отдавать себе отчет в том, что безнаказанно кого-нибудь «ободрать» уже не получится.

Более того, в этом случае мы немедленно начнем задавать себе и другие вопросы: может ли, например, человек, в сознании которого любые неправовые ценности превалируют над ценностями права, осуществлять функции охраны Конституции и применения закона? Может ли он быть судьей, прокурором, следователем? И дальше — могут ли люди с таким типом сознания, например депутаты, творить право? И если нет, то как и по каким критериям мы должны их отбирать? Потому что, как совершенно верно заметил замечательный юрист-журналист Леонид Никитинский, «в современном мире нельзя вершить суд, опираясь на „скрепы” и с таким отвращением к праву». Нельзя с таким отношением к праву расследовать преступления, контролировать соблюдение закона и заниматься законотворчеством.

В ответ на мой подробный разбор процедуры принятия всего лишь одного решения Конституционного суда профессор Зорькин упрекнул меня в юридическом крючкотворстве. Он не согласен с теми, кто «готов бесконечно обсуждать процессуальные тонкости, якобы нарушенные Россией». А я не согласна с ним. Потому что отсюда возникает еще один краеугольный вопрос: какова роль юридических процедур в системе взаимоотношений государства и граждан? Любых процедур. Не только конституционных. Процедур допроса, обыска, задержания, содержания под стражей и в местах лишения свободы, процедур в уголовном и гражданском судопроизводстве, в порядке выдачи многочисленных справок, лицензий и документов, в процессе организации и проведении выборов, регистрации политических партий, подготовки, принятия и вступления в силу законов, в обжаловании государственных действий и решений. Этот перечень можно продолжать бесконечно. Неужели же человечество зря изобретало все эти правила? И не они ли как раз и являются результатом многовекового выяснения отношения между государством и гражданами о том, где предел вмешательства государства в их жизнь и как они это могут проверить?

Ни в коем случае не претендуя на столь тонкое знание, коим обладает председатель Конституционного суда России в отношении теории и практики конституционного судопроизводства, я тем не менее точно знаю, что руководимый профессором Зорькиным Конституционный суд сам крайне строго отказывает заявителям по тем же самым процедурным основаниям. И я абсолютно уверена, что только четкое соблюдение процедур является гарантией прав и свобод человека и условием реализации принципа верховенства права. Собственно, именно этого требуют сегодня граждане России в своих взаимоотношениях с государством.

Поэтому считаю, что отсутствием ответа по существу предъявленных претензий профессор Зорькин полностью подтвердил мою правоту. Будучи уличенным в нарушениях собственной процедуры, один из главных юристов России не привел юридических аргументов в свою защиту, а обвинил своих критиков в непрофессионализме. И еще потребовал от них покаяния по правилам средневекового религиозного обряда католиков (mea culpa). Все это звучит красиво и грозно. Но на самом деле является не более чем предложением российским гражданам смириться с тем, что заход на юридическое поле им просто заказан. Оно типа минное. А если мы с этим не согласны?

Уверяю, если бы мне ответили без скреп и покаяний, возразили бы профессионально и доказали, что я не права, мне, ей-богу, хватило бы духу признать свою неправоту публично. Так было бы лучше и для дела, и для России. А вот со скрепами и покаяниями не могу. Разговор о скрепах убедил меня лишь в том, что надо бить в набатный колокол и объявлять широкую дискуссию о праве и о юридических процедурах.

В своей статье в «Новой газете», нарушив все каноны классического академического стиля, я искренне призналась в своей любви к Крыму. К этому прекрасному месту на нашей планете, которое я люблю с детства, когда меня, пятилетнюю, родители впервые привезли, как говорили тогда, на юг. Эти воспоминания неизгладимы как образ детского счастья многих людей моего поколения. Людей, для которых сухой и душистый крымский ветер, ласковые волны Черного моря, неповторимый силуэт гор, звездная россыпь августовского Млечного Пути и пение цикад под аккомпанемент прибоя навсегда останутся их памятью о Крыме.

И поэтому, когда распался Советский Союз, я по-своему боролась за мой Крым. Я помогала писать Конституцию Автономной Республики Крым, прилетала мирить крымский парламент с правительством, пыталась исправить законодательную несуразицу — распространить действие законов этой республики на город Севастополь; читала лекции о территориях, тяготеющих к России, и всеми силами подвигала российское руководство к дипломатическому решению вопросов этих территорий. Не только Крыма — Приднестровья, Абхазии, Южной Осетии. Но тогда это было никому не нужно, кроме небольшой кучки специалистов. Все наши усилия пропадали даром. А когда стало нужно, то… Тогда началась совсем другая история, которая продолжается по сей день.

…А Крым у каждого свой. Мой Крым — это любимая песня про «самое синее в мире Черное море мое», это рыбацкие сети, растянутые на морской гальке, мохнатость персиковой кожуры, невероятный, ни с чем не сравнимый запах цветущей яйлы, подсохших водорослей, самшита, лавра и крымских роз… Независимо от государственной принадлежности и юрисдикции полуострова.

Вот такой он, мой Крым.

Такого не забывают.

От этого не отрекаются.

Елена Лукьянова, гражданин России, доктор юридических наук

Угроза гаранта. «Сирийский» пример внеконституционного перераспределения государственно-властных полномочий между ветвями власти

Некоторые проблемы разграничения полномочий и определения конституционно-правовых процедур при принятии решений об использовании российских вооруженных сил за пределами страны

Лукьянова Е. Сирийский гамбит // Защита и безопасность. 2016. № 1. С. 16–18; [Лукьянова Е.] Угроза гаранта // Legal.Report. 26.02.2016. URL: https://legal.report/ugroza-garanta

30 сентября 2015 года на официальном сайте Московского Кремля появилась информация об обращении Президента Российской Федерации к Федеральному Собранию по вопросу об использовании вооруженных сил за пределами России и о том, что Совет Федерации на закрытом заседании санкционировал такое использование. С этого момента начались бомбардировки Сирии российской авиацией. В силу ограниченности и неоднозначности информации решение Совета Федерации вызвало бурную реакцию значительной части общества. Ведь в результате него Россия вступила в войну вне своих пределов. Поэтому желание граждан понимать истинные причины, условия, перспективы и последствия подобных действий государства, подвергающих риску жизни военнослужащих и потенциально ограничивающих права и свободы всех остальных, выглядело вполне естественным. На повестку дня встал вопрос о праве граждан на участие в решениях об условиях войны и мира как гарантии их прав и свобод, о правилах и процедурах принятия таких решений. Стало понятно, что есть необходимость провести правовую экспертизу создавшейся правовой ситуации42.

В ходе экспертизы выяснилось, что этой истории недостаточно дать простую юридическую оценку путем сравнения действий ее фигурантов с положениями закона на предмет их легитимности. Более того, исследуемая правовая ситуация оказалась далеко не уникальной. Она явилась всего лишь еще одним вполне закономерным звеном в цепи сотен ей подобных, произошедших в сфере конституционно-правового регулирования России за последние 20 лет.

Конституционная формула

Как известно, пункт «г» части 1 статьи 102 Конституции России устанавливает правило, в соответствии с которым решение вопроса об использовании Вооруженных Сил Российской Федерации за пределами ее территории относится к исключительному ведению Совета Федерации. Что это означает?

Чтобы ответить на это вопрос, придется совершить небольшой экскурс в теорию конституционного права, поскольку в последнее время возникло много путаницы вокруг процесса реализации конституционных норм в нашей стране. Отчего-то (боюсь, что умышленно) упорно навязывается представление, что положение о прямом действии Основного закона (ч. 1 ст. 15) — всего лишь красивый оборот речи, не имеющий ничего общего с реальностью. Например, полномочный представитель Правительства Российской Федерации в высших судебных инстанциях Михаил Барщевский заявил, что, хотя в Конституции и написано, что она закон прямого действия, но, конечно, по факту она таковой не является и являться не может. «Это такой демократический романтизм, — сказал Барщевский, — который был у авторов Конституции, когда они ее писали. Не бывает, чтобы Конституция была законом прямого действия никогда и нигде… Под каждой нормой Конституции есть законы, определяющие порядок реализации идеи, заложенной в Конституции»43. Так ли это? Отчасти так, но все же не совсем так и уж совсем не так в рассматриваемой ситуации.

Действительно, нормы Конституции различаются по степени своей конкретности. Одни из них формулируют лишь основные положения и принципы (все, что, например, касается правосудия) или закрепляют права и свободы с пределами их ограничения. В этих случаях Конституция закрепляет только основы, в процессе реализации которых может возникать бесчисленное разнообразие вариантов поведения. И тогда требуется один или даже несколько законов (других актов), устанавливающих порядок и процедуры их применения. Другие конституционные нормы содержат более или менее конкретные предписания (например, ограничения депутатского статуса), для которых необходимы лишь небольшие процедурные уточнения.

В процессе конкретизации этих двух групп норм (большинства из них44) применяется так называемый общедозволительный, или диспозитивный, метод правового регулирования, основанный на принципе «разрешено все, что не запрещено законом». Но при этом государство все равно не вполне свободно в своей конкретизирующей деятельности. Потому что, во-первых, практически в любой конституционной норме заложены «тонкие материи» — понятия и значения, которые не могут трактоваться произвольно в зависимости от сиюминутных прихотей чиновников и депутатов парламента. Например, термин «собираться» (ст. 31) не может быть сведен до значения одиночного незаявляемого пикета, потому что глагол «собираться» в любом случае подразумевает сосредоточение группы людей в одном месте45. Во-вторых, Конституция, как правило, устанавливает внутренние и внешние пределы ограничения прав и свобод, которые не могут быть расширены и истолкованы произвольно. Для той же 31 статьи Конституции (право граждан собираться мирно и без оружия) внешним ограничением является запрет на нарушение в ходе реализации своего права прав других лиц (ч. 3 ст. 17), а внутренним (имманентным) ограничением — мирный характер публичного мероприятия и отсутствие у его участников оружия. То есть любые другие ограничения, выходящие за эти пределы, являются нарушающими само существо основного права.

Еще одна часть конституционных норм сформулирована предельно конкретно («гражданин Российской Федерации не может быть лишен своего гражданства» или «если международным договором установлены иные правила, чем предусмотрены законом, то применяются правила международного договора»), и эти нормы действуют напрямую. Поэтому любые попытки их конкретизации, за исключением усиления запрета или установления ответственности за его неисполнение, должны восприниматься как искажение конституционного смысла.

Кроме того, в конституции любой страны присутствует еще одна разновидность норм — так называемые «статутные» нормы, устанавливающие компетенцию государственных органов (включая разграничение полномочий между государством в целом и его частями), по отношению к которым описанные правила применяться не могут. Более того, в этом случае действует совершенно другой — разрешительный — тип (метод) правового регулирования, основанный на диаметрально противоположном правовом принципе — «разрешено только то, что разрешено» и ничего другого46. То есть никакого разнообразия действий и никаких иных вариантов поведения, кроме установленных законом, не существует. Поэтому там, где речь идет о статусе государственно-властных субъектов, перечень их полномочий носит закрытый характер, не может быть изменен, дополнен, расширен или ограничен. Для них Конституция является ϲʙᴏего рода «стоп-сигналом» — больше или иначе того, что в ней записано, делать не позволено47.

Из этого следует, что, поскольку норма пункта «г» части 1 статьи 102 Конституции является нормой статутной, никто иной, кроме Совета Федерации, ни в каких целях и ни при каких условиях не может принять решение о возможности использования российского воинского контингента за пределами страны. Такое правило было установлено специально в противовес советским традициям «оказания международной помощи» исходя из преамбулы Конституции, в которой Россия осознается как часть мирового сообщества, а в качестве конституционных целей государства утверждаются права и свободы человека, гражданский мир и согласие. То есть Основной закон изначально не предполагал возможности каких-либо военных операций за пределами России кроме действий по поддержанию и восстановлению международного мира и безопасности на основе международных договоров. А исключительное полномочие Совета Федерации являлось специальным ограничителем власти президента как Верховного главнокомандующего в системе сдержек и противовесов, в которой палата парламента должна была выступать барьером от необоснованного использования российской армии для внешнего вмешательства.

Трансформация конституционного регулирования

Для реализации этого конституционного правила был создан специальный правовой механизм, предусмотренный Федеральным законом «О порядке предоставления Российской Федерацией военного и гражданского персонала для участия в деятельности по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности» от 23 июня 1995 г. N 93-ФЗ (далее — Закон о миротворцах). В нем (ст. 2) было максимально полно раскрыто понятие миротворческой деятельности, определена процедура принятия решения и жестко закрытым способом зафиксированы случаи, на которые Закон не распространяется. В его статье 5 сказано: «Действие настоящего Федерального закона не распространяется на порядок использования Вооруженных Сил Российской Федерации при осуществлении неотъемлемого права Российской Федерации на индивидуальную или коллективную самооборону для отражения вооруженного нападения в соответствии со статьей 51 Устава ООН». То есть сразу же сформулированы и иные основания применения армии. Таким образом был создан полный набор правовых инструментов для защиты существа конституционной нормы.

Однако в 2006 году в Федеральном законе «О противодействии терроризму» появилась норма (ч. 3 ст. 10) о так называемом «оперативном» внешнем использовании вооруженных сил. В этой норме центр принятия решения уже совсем другой: «решение об использовании за пределами территории Российской Федерации формирований Вооруженных Сил для выполнения задач по пресечению международной террористической деятельности принимается Президентом Российской Федерации на основании соответствующего постановления Совета Федерации». Казалось бы — что такого? Небольшая перестановка слов и иная расстановка акцентов. Но дьявол всегда кроется в деталях, которые могут почти незаметно исказить смысл конституционной нормы, просто добавив новые, отличные от конституционных, основания и чуть-чуть скорректировав процедуры.

Тем не менее еще несколько лет Россия продолжала посылать вооруженный контингент за свои пределы по закону о миротворцах. И всякий раз президент по полной процедуре вносил предложение в Совет Федерации, а само решение принимала палата парламента. Даже когда надо было всего лишь на 100 человек увеличить число российских «голубых касок» в Боснии и Герцеговине. Так происходило вплоть до лета 2008 года, когда спустя несколько дней после введения войск на территорию Южной Осетии спикер Совета Федерации Сергей Миронов вдруг заявил, что палата не будет собираться на экстренное заседание, чтобы дать согласие на введение российского контингента в Грузию. «В Южной Осетии, — по версии Миронова, — действует не воинский контингент. Мы увеличиваем миротворческий контингент, а это не требует одобрения палаты. Этого не требует Конституция»48. В итоге разразившийся в СМИ скандал заставил президента и Совет Федерации соблюсти конституционные приличия. 25 августа (через 17 дней после ввода войск) первый соблаговолил-таки обратиться, а второй «дать согласие на использование дополнительных миротворческих сил Вооруженных Сил Российской Федерации для поддержания мира и безопасности в зоне грузино-осетинского конфликта с 8 августа 2008 года»49. Но это была уже совсем другая история. Обратите внимание: закавыченный текст и есть, собственно, вся содержательная часть документа, принятого без какого-то ни было дополнительного обоснования, уточнения и обсуждения. Так Совет Федерации создал прецедент, сведя свое исключительное конституционное полномочие к соблюдению пустой формальности одобрения (и даже задним числом) решения, принятого иным государственно-властным субъектом.

Любопытно, что ровно в тот же день, 25 августа 2008 года, тот же Совет Федерации принял другое Постановление — «Об использовании воинского формирования Вооруженных Сил Российской Федерации в операции Европейского союза в поддержку присутствия ООН в Республике Чад и Центральноафриканской Республике» (№ 299-СФ). Тексты этих двух таких вроде бы похожих по смыслу документов разнятся кардинально. Во втором со ссылкой на Закон о миротворцах были досконально соблюдены все предусмотренные законом требования:

«1. Дать согласие на использование воинского формирования Вооруженных Сил Российской Федерации численностью до 200 военнослужащих (с четырьмя транспортными вертолетами Ми-8МТ со штатным вооружением, боеприпасами, военной техникой и другими необходимыми средствами) в операции Европейского союза в поддержку присутствия ООН в Республике Чад и Центральноафриканской Республике на основании резолюции Совета Безопасности ООН 1778 от 25 сентября 2007 года и обращения Генерального секретаря Совета Европейского союза, Высокого представителя по общей внешней политике и политике в области безопасности Европейского союза при условии направления военного персонала и финансирования указанного воинского формирования в соответствии со статьями 8, 14 и 15 Федерального закона от 23 июня 1995 года № 93-ФЗ гражданского персонала для участия в деятельности по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности.

2. Срок участия воинского формирования Вооруженных Сил Российской Федерации в операции Европейского союза в поддержку присутствия ООН в Республике Чад и Центральноафриканской Республике устанавливается до 12 месяцев. Отзыв воинского формирования будет производиться в соответствии с законодательством Российской Федерации».

Спустя год, 10 августа 2009 года, президент Медведев встретился в Сочи с руководителями политических партий, представленных в Государственной думе, и предложил им принять документ, касающийся порядка применения Вооруженных Сил Российской Федерации за пределами России. «Считаю, что эти вопросы должны иметь абсолютно точную, четкую регламентацию», — сказал он50.

Поэтому в 2009 году в Федеральный закон «Об обороне» были внесены изменения, аналогичные норме Закона «О противодействии терроризму» в части «оперативного» использования вооруженных сил за пределами страны. Звучит это так (п. 2.1 ст. 10 и ст. 10-1): «В целях защиты интересов Российской Федерации и ее граждан, поддержания международного мира и безопасности формирования Вооруженных Сил Российской Федерации могут оперативно использоваться за пределами территории Российской Федерации в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами Российской Федерации и настоящим Федеральным законом». Тем самым предусмотрена возможность использования армии вовне без санкции ООН и вне пределов действующих международных обязательств России. То есть теперь можно все без ограничений. Главное — сформулировать некие интересы России и необходимость их защиты. Собственно, с этого времени такая формула и стала использоваться в любых военных экспансиях.

Вскоре подоспел еще один акт — Постановление Совета Федерации «Об оперативном использовании формирований Вооруженных Сил Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации». В этом Постановлении палата парламента, изначально наделенная правом-обязанностью ограничителя неконтролируемого использования армии вне территории России, в одностороннем порядке отказалась от исполнения конституционного предписания по принятию решения об использовании вооруженных сил за пределами территории России и передала его президенту51. Причем именно в такой формулировке: «предоставить Президенту Российской Федерации возможность принимать решения». Обратите внимание: Конституцию меняет даже не закон, а всего лишь постановление палаты парламента! Чтобы никто не заметил. В результате конституционная формула об исключительном праве Совета Федерации чудесным образом трансформировалась в формальное одобрение решения, принятого другим властным субъектом.

Но Конституцию нельзя менять вот так просто подзаконным актом простым большинством голосов от присутствующих на заседании палаты. Совет Федерации не имел права принимать подобное постановление и таким образом перераспределять государственно-властные полномочия в ущерб важнейшему принципу конституционного строя — системе разделения властей. Вопрос же об обжаловании документа как-то сам собой не возник, видимо в силу его незаметности. Да и кто знает, какая бы судьба была у такого обжалования. Ведь похожая проблема в нашей конституционной истории уже возникала однажды, правда в ситуации с использованием вооруженных сил внутри страны, когда группа депутатов Государственной думы обратилась в Конституционный суд с запросом о конституционности так называемых «чеченских указов» президента Б. Н. Ельцина. Тогда с большим трудом и с перевесом в один голос Конституционный суд признал эти указы соответствующими Конституции, расширив таким образом закрытый конституционный перечень полномочий главы государства. И именно тогда одним из судей (В. О. Лучиным) был поставлен вопрос о возможности существования скрытых полномочий президента52. Как видим, история продолжается. На сегодняшний день ученые насчитывают от 300 до 700 полученных различными способами внеконституционных — явных и скрытых — президентских полномочий, учитывая в том числе те, которые реализуются через полномочия подчиненных президенту или зависимых от него лиц53.

Специфические особенности Постановления Совета Федерации от 30 сентября 2015 года

Но вернемся к Постановлению Совета Федерации, принятому им в ответ на обращение президента 30 сентября 2015 года (№ 335-СФ), поскольку даже в изменившихся конституционных условиях оно представляет особый интерес для правового анализа. По имеющейся информации, в обращении президента не были указаны ни срок, ни регион использования вооруженных сил, а в качестве цели была предложена неопределенная формулировка «на основе общепризнанных принципов и норм международного права». Ответ Совета Федерации был аутентичен обращению: «Дать согласие Президенту Российской Федерации на использование Вооруженных Сил Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации на основе общепризнанных норм и принципов международного права». И все.

Отсутствие оснований

Цели и основания использования Вооруженных Сил Российской Федерации за пределами территории России достаточно четко сформулированы в трех законах и в одном документе ООН.

1. Закон «О порядке предоставления Российской Федерацией военного и гражданского персонала для участия в деятельности по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности» (ст. 1, 2) предусматривает возможность использования Вооруженных Сил за пределами России для участия в деятельности по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности с участием Российской Федерации. А именно: в операциях по поддержанию мира и в других мерах, предпринимаемых Советом Безопасности Организации Объединенных Наций в соответствии с Уставом ООН, региональными органами либо в рамках региональных органов или соглашений Российской Федерации, либо на основании двусторонних и многосторонних международных договоров Российской Федерации и не являющихся согласно Уставу ООН принудительными действиями, а также в международных принудительных действиях с использованием вооруженных сил, осуществляемых по решению Совета Безопасности ООН, принятому в соответствии с Уставом ООН для устранения угрозы миру, нарушений мира или акта агрессии.

2. В Законе «Об обороне» (п. 1–4 ч. 2.1 ст. 10) под основаниями использования вооруженных сил за рубежом понимается:

1) отражение вооруженного нападения на формирования Вооруженных Сил Российской Федерации, другие войска или органы, дислоцированные за пределами территории Российской Федерации;

2) отражение или предотвращение вооруженного нападения на другое государство, обратившееся к Российской Федерации с соответствующей просьбой;

3) защита граждан Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации от вооруженного нападения на них;

4) борьба с пиратством и обеспечение безопасности судоходства.

3. В Законе «О противодействии терроризму» (ст. 6) говорится, что в борьбе с терроризмом Вооруженные Силы Российской Федерации (фактически без территориального ограничения) могут применяться для:

1) пресечения полетов воздушных судов, используемых для совершения террористического акта либо захваченных террористами;

2) пресечения террористических актов во внутренних водах и в территориальном море Российской Федерации, на объектах морской производственной деятельности, расположенных на континентальном шельфе Российской Федерации, а также для обеспечения безопасности национального морского судоходства;

3) участия в проведении контртеррористической операции в порядке, предусмотренном настоящим Федеральным законом;

4) пресечения международной террористической деятельности за пределами территории Российской Федерации.

4. Не подпадают действия России и под перечень мер, направленных на «скорейшую и окончательную ликвидацию международного терроризма, содержащихся в пункте 5 Декларации о мерах по ликвидации международного терроризма, принятой резолюцией 49/60 Генеральной Ассамблеи от 9 декабря 1994 года»54.

Как видим, исследуемая ситуация не подпадает ни под одно из предусмотренных законодательством оснований использования вооруженных сил за пределами России. Имеющееся (по информации главы Администрации Президента С. Б. Иванова), но нигде не опубликованное обращение президента Сирии Башара Асада об оказании помощи не может рассматриваться как основание использования вооруженных сил для «отражения или предотвращения вооруженного нападения на другое государство, обратившееся к Российской Федерации с соответствующей просьбой». Общеизвестно, что гражданская война в Сирии идет уже давно и никакого нового вооруженного нападения на эту страну не было. Равно как не может рассматриваться обращение президента Асада в качестве «двустороннего международного договора» о сотрудничестве в области противодействия терроризму. Такой договор легализовал бы использование вооруженных сил по основанию «пресечения международной террористической деятельности за пределами территории Российской Федерации» (ст. 4 Закона «О противодействии терроризму»), но его, увы, не было.

То есть буквально «за уши» пытались притянуть ситуацию хоть к какой-нибудь формулировке, в данном случае к формулировке Закона «Об обороне». А она все равно никак не притягивается, подводя нас к однозначному выводу о необоснованном использовании вооруженных сил за пределами России.

Даже Постановление Совета Федерации от 1 марта 2014 года № 48-СФ «Об использовании Вооруженных Сил Российской Федерации на территории Украины»55 звучит намного корректнее. В нем сказано:

«Рассмотрев обращение Президента Российской Федерации и исходя из интересов безопасности жизни граждан Российской Федерации, наших соотечественников и личного состава воинского контингента Вооруженных Сил Российской Федерации, дислоцирующегося в соответствии с международным договором на территории Украины (Автономная Республика Крым), в соответствии с пунктом „г” части 1 статьи 102 Конституции Российской Федерации Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации постановляет:

Дать согласие Президенту Российской Федерации на использование Вооруженных Сил Российской Федерации на территории Украины до нормализации общественно-политической обстановки в этой стране».

То есть пусть расплывчато и неполно, но в нем все же как-то обозначены причины использования вооруженных сил, территория их действия и условия, при наступлении которых такое использование закончится.

Нарушение процедуры

Как бы ни менялась конституционная формула, как бы ни трансформировались основания, но единственной процедурой рассмотрения Советом Федерации вопроса об использовании вооруженных сил за пределами России была и осталась процедура, установленная Законом о миротворцах. Эта процедура относится только к случаям выполнения Россией своих международных обязательств и не распространяется на другие ситуации. Все попытки свести вопрос к другому — от лукавого. Другой процедуры нет, а значит, она, как единственно установленная, должна автоматически распространяться и на все иные случаи (по иным основаниям) использования вооруженного контингента за пределами страны, поскольку Конституция не проводит между такими основаниями различия.

В частности, в Законе о миротворцах сказано (ст. 7), что предложение президента должно включать сведения «о районе действий воинских формирований, об их задачах, общей численности, о типе и составе вооружений, подчиненности, сроке пребывания или порядке его продления, порядке замены и об условиях вывода, а также об устанавливаемых в соответствии с федеральными законами дополнительных гарантиях и компенсациях военнослужащим воинских формирований и членам их семей».

То есть запрос президента к Совету Федерации в обязательном порядке должен иметь не абстрактную отсылку к «общепризнанным принципам и нормам международного права», а содержать четкий перечень сведений. Равно как и положительное решение Совета Федерации по Предложению Президента должно содержать те же сведения в полном объеме. Причем такая процедура подтверждена Определением Конституционного Суда Российской Федерации от 4 декабря 1995 года № 115-О56.

Кроме того, Регламент Совета Федерации (п. 3 ст. 45) требует, чтобы материалы по вопросу использования вооруженных сил за пределами территории России предоставлялись членам палаты до начала заседания. Однако СМИ утверждают, что 30 сентября 2015 года многие члены палаты узнали о первом пункте повестки дня только во время вступительного слова ее председателя В. И. Матвиенко. Не обнаружено никаких материалов по рассматриваемому вопросу и на сайте Совета Федерации.

В Регламенте (п. 2. ст. 160) также говорится, что после получения Советом Федерации предложения президента, председатель Совета Федерации незамедлительно отправляет его для дачи заключения в комитеты по обороне и безопасности и по международным делам. При созыве же внеочередного заседания Совета Федерации комитеты обязаны представлять свои заключения не позднее чем за 24 часа до его начала (п. 3 ст. 43). Но 30 сентября 2015 года заседания комитетов начались за всего за час до заседания палаты, а это означает минимальную вероятность серьезного анализа выносимого на обсуждение вопроса.

Таким образом, анализируя порядок обращения президента и принятия Советом Федерации решения об использовании вооруженных сил за пределами России, следует констатировать множественные нарушения предписанных законодательством процедур.

***

Анализируемая ситуация — всего лишь один небольшой пример, на основе которого не имеет смысла делать далекоидущие выводы, поскольку выводы могут претендовать на достоверность только в результате анализа всего явления в целом. Однако пример этот вполне показателен с точки зрения методики создания внеконституционного перераспределения государственно-властных полномочий между ветвями власти и манипулирования процедурами с целью изменения конституционного смысла. Как уже говорилось, пример этот занял свое место в цепи сотен ему подобных, произошедших в сфере конституционно-правового регулирования России за последние 20 лет. Все эти события — результат ошибки конституционной модели, по которой институт президента оказался вне пределов системы разделения властей и очень быстро преобразовался в самостоятельную ветвь власти. Ошибкой можно было не воспользоваться. Но ею воспользовались. Опираясь на изначально немалые конституционные полномочия, эта ветвь многократно укрепила, расширила и конкретизировала их в ущерб всем остальным ветвям власти, окончательно подмяла их под себя, обескровила и фактически осталась единственной на всей российской государственно-властной поляне. В результате гарант Конституции превратился в ее главную угрозу.

Как Дорогомиловский суд признал юридический факт госпереворота на Украине. Доклад

Некоторые особенности установления российским судом юридического значения конституционно-правовых фактов иностранного государства

Лукьянова Е. Как Дорогомиловский суд признал юридический факт госпереворота на Украине: доклад // Новая газета. 03.02.2017. URL: ; ; Лукьянова Е. Юридические факты и неопределенный круг прав неопределенного круга лиц // Гражданское право. 2017. № 3. С. 16–20.

27 декабря 2016 года федеральная судья Анна Шипикова озвучила решение Дорогомиловского районного суда города Москвы по заявлению экс-депутата Верховной рады Украины Владимира Олейника, в котором в качестве факта, имеющего юридическое значение, признала государственным переворотом события на Украине в феврале 2014 года57.

Это процесс, допустивший возможность постановки вопроса о защите неопределенного круга лиц от нарушения неопределенного круга прав, является эксклюзивным прецедентом использования гражданско-процессуальных инструментов для достижения не вполне явных правовых целей. Поэтому он заслуживает специального экспертного внимания. В том числе еще и потому, что еще не было случая, когда иностранный гражданин пытался признать в районном российском суде юридический факт государственного переворота в другом государстве.

Исследование процесса в Дорогомиловском суде состоит из двух частей — из анализа филологических и процессуальных особенностей решения и из альтернативного конституционно-правового анализа событий и нормативных правовых актов на Украине.

Филологические и материально-процессуальные особенности решения Дорогомиловского суда

О стилистике судебного решения. Обычно судебные решения сухи и трудночитаемы для простых потребителей печатного слова. Российские судьи отнюдь не являются поклонниками высокого литературного стиля. Не является его поклонником и судья Шипикова. Достаточно взглянуть на результаты ее повседневного судейского труда, находящиеся в открытом доступе58. Но в решении по Украине Анна Геннадьевна превзошла самое себя. Это решение не просто велеречиво. Оно изложено в лучших традициях советских партийных газет, отчетных докладов партфункционеров и телепередач с разоблачением буржуазных схоластов.

Чего тут только нет, имея в виду филологические изыски! Например, политическая лирика о существовании «особых семейных, глубоко личных национальных связей между российским и украинским народом», который «не может оставаться равнодушным к страданиям братского народа». Или милые пропагандистские клише о «глумлении украинской власти и поддерживающих ее экстремистских сил над невинными жертвами», о «фактах развязанной действующими властями Украины войны против собственного народа». То есть стилистика точно по законам жанра. Не хватает лишь лозунга о прогрессивном человечестве, задыхающемся в хищных когтях империализма. Надо ли говорить об отсутствии в этом какого-либо юридического смысла?

Самым изысканным пропагандистским шедевром является следующее утверждение: «Между тем в результате подготовки и осуществления государственного переворота на территории Украины отсутствует признание достоинства, присущего всем членам человеческой семьи; основы свободы, справедливости и всеобщего мира умаляются; происходят варварские террористические и экстремистские акты, которые возмущают совесть человечества; имеют место преследования, пытки и убийства по политическим мотивам и мотивам национальной розни; права человека властью закона не охраняются и дружественные отношения между народами не развиваются; происходят тирания и угнетение несогласных; отсутствует всеобщее уважение и соблюдение прав человека и основных свобод». Оцените риторику в сравнении с обычными судебными решениями.

Но особенно впечатляет то, что все эти высокопарные литературные кружева вплетены судьей в шаткое юридическое сооружение с помощью элементарного копипаста из речи в судебном заседании бывшего заведующего отделом Черкасского горкома компартии Украины, выпускника Одесской партийной школы, заявителя Владимира Олейника.

Об участниках процесса. По-видимому, именно для того, чтобы отмести упреки в одностороннем рассмотрении дела, заинтересованные лица для участия в нем были заранее определены. Это министры иностранных дел Германии, Франции и Польши, а также бывший и нынешний президенты Украины. Понятно, что шансов «заполучить» в судебное заседание подобных ВИПов59 — попытка изначально авантюрная и заведомо провальная. Уверение суда о том, что все эти лица были «должным образом уведомлены», звучит по меньшей мере лукаво. Заявление Олейника датировано 16 ноября, к рассмотрению дела суд приступил 15 декабря. Уложиться с «должным оповещением» за месяц невозможно. Практика работы в отечественных судебных процессах с участием иностранцев показывает, что при наличии таковых и при необходимости их действительно должного уведомления заседания назначаются никак не раньше трех месяцев с момента проведения предварительных слушаний, поскольку уведомление иностранных участников осуществляется через Минюст и МИД, а это совсем не быстрая процедура. Зато как красиво выглядит — «заинтересованные лица уведомлены должным образом». Мы их не ждали и слушать не собирались, но соблюли все формальности.

Поэтому заинтересованное лицо в процессе осталось только одно — бывший президент Украины Виктор Янукович. Свидетелями по делу выступили такие же, как он, бывшие украинские чиновники: премьер-министр Н. Я. Азаров, глава администрации президента А. П. Клюев, министр внутренних дел В. Ю.  Захарченко, руководитель СБУ А. Г. Якименко, генеральный прокурор В. П. Пшонка, и. о. премьер-министра С. Г. Арбузов, лидер Киевского антимайдана А. В. Зинченко. Естественно, все они были заинтересованы в определенных выводах суда и имели одинаковый взгляд на произошедшие события. И хотя закон не позволяет использовать в качестве доказательств показания заинтересованных свидетелей, а свидетели не обладают процессуальным правом что-либо «оценивать», судья приняла во внимание «оценку свидетелями событий, происшедших в Киеве в феврале 2014 года как государственный переворот».

На основе этой оценки и без учета мнения какой-либо другой стороны за час, проведенный в совещательной комнате, «по своему внутреннему убеждению, основанному на исследовании имеющихся в деле доказательств, признанных ею достоверными» судья вынесла решение и создала пятнадцатистраничный документ, в котором сделала вывод о «множественных фактах грубых и вопиющих нарушений Конституции Украины в ходе насильственной смены власти на Украине в феврале 2014 года».

Об «экспертах». Кроме показаний и оценок заинтересованных свидетелей в основу «внутреннего убеждения» судьи Шипиковой были также положены заключения специалистов, представленные заявителем Олейником. В решении суда этому посвящена всего одна строчка и можно было бы не обращать на нее внимания. Тем более что специалист не является участником судебного разбирательства, а его консультации, как устные, так и письменные, не могут быть доказательствами по делу. Но зная, какая проблема существует в отечественном правосудии с недоброкачественными и зачастую непрофессиональными экспертными мнениями, почему-то очень захотелось узнать, кто эти люди. Итак, специалистов, заключения которых приобщены к материалам дела, двое. Это некто В. С. Котельников и Н. Н. Крюкова. Если это известные эксперты, на мнение которых можно положиться, предположила я, о них обязательно должно быть хоть какое-то упоминание в информационном пространстве. И вот что нашлось.

Полных тезок экспертов В. С. Котельниковых оказалось двое. Это, во-первых, судмедэксперт, видимо, с Дальнего Востока, занимающийся определением пола по метрическим признакам черепа при помощи электронных таблиц, и другими судебно-медицинскими вопросами60. Так что он, скорее всего, отпадает. Второй В. С. Котельников — действительно известный эксперт, но… в области промышленной безопасности. Он — генеральный директор ОАО «НТЦ «Промышленная безопасность» и председатель комиссии Общественного совета при Ростехнадзоре по экспертизе промышленной безопасности. Вряд ли кто будет спорить, что промышленная безопасность является одной из составляющих безопасности государства. Но давать лингвистические заключения о высказываниях участников киевского Майдана на предмет наличия в них «призывов к насильственному захвату государственной власти и выражения готовности к совершению такого захвата» (по выражению суда) он вряд ли может, поскольку в любом случае должен обладать специальными знаниями по задаваемым вопросам.

Можно, конечно, допустить, что существует еще какой-то специалист В. С. Котельников. Котельниковых много. Но никаких иных, в том числе в реестре судебных экспертов, обнаружено не было.

Еще интереснее личность «специалиста» Н. Н. Крюковой. Вот что говорит о ней сайт «Авторы некомпетентных экспертиз»: «Крюкова Наталья Николаевна — математик из института культурологии РАН. Часто участвует в скандальных делах вместе с коллегой Батовым В. И. Будучи по специальности математиком, свободно проводит и подписывает лингвистические и психолого-лингвистические экспертизы, определяя в текстах экстремизм»61. Вот тут мы, видимо, угадали. Это она. В такой ситуации остается только руками развести, потому что отвод подобным «знатокам» в порядке статьи 18 ГПК в силу отсутствия в процессе какой-либо иной стороны, кроме заинтересованной, заявить было некому.

О российской юрисдикции. Понимая, что при рассмотрении российским судом событий в Украине самым труднодоказуемым будет вопрос о юрисдикции, суд остановился на нем отдельно. Но ему, увы, не удалось достойно преуспеть в решении этой непростой задачи. Все юрисдикционные пассажи решения во имя придания им хоть какой-то научной приемлемости расплывчаты и невнятны. Чего тут только нет! Например, цитируется преамбула российской Конституции и из этого внезапно делается вывод об особом правовом интересе (новый термин в теории права!!!) к защите нынешних и будущих поколений украинцев со стороны братского народа.

Далее судья рассуждает о действующем российском законе «О противодействии экстремистской деятельности». Но в процессе цитирования, видимо опять-таки вследствие неудачного копипаста, выясняется, что речь в законе идет только об экстремистских деяниях на территории России, что экстремистским деянием признается «насильственное изменение основ конституционного строя Российской Федерации и нарушение целостности России», а не изменение конституционного строя иностранного государства. Следующий за этим рассказ об украинских экстремистских группировках, проникающих на территории России, о признании этих организаций экстремистскими и о запрете их деятельности тоже никак не вписывается в логику рассуждений о юрисдикции. Но у Дорогомиловского суда логика другая. Из этих слабых и неубедительных посылок он делает безапелляционный вывод о том, что, юридическое значение государственного переворота, имевшего место в Украине в феврале 2014 года, выходит за пределы территории Украины и непосредственно затрагивает вопросы национальной безопасности Российской Федерации, а также основополагающие права и свободы человека и гражданина, что обусловливает юрисдикцию российского суда по данному вопросу.

После этого судьей упоминается Федеральный закон «О юрисдикционных иммунитетах иностранного государства и имущества иностранного государства в Российской Федерации». Похоже, только затем, что наконец нашлось подходящее ей по тематике слово в названии российского закона. Хотя закон этот если и имеет отношение к правам заявителя Олейника, то только в связи с защитой какого-нибудь имущества на Украине, о котором в его заявлении нет ни слова. Но это, видимо, было не важно. Гораздо важнее было зафиксировать в решении суда невозможность предоставления иммунитета от российского правосудия украинским должностным лицам, в том числе президенту Украины Петру Порошенко. Зачем это нужно и какое это имеет отношение к юрисдикции и к делу Олейника — ответа нет.

Зато есть простой и однозначный вывод — «российская юрисдикция в деле об установлении юридического факта госпереворота на Украине подлежит признанию и должна уважаться всем мировым сообществом в силу особых межличностных и семейных связей между российским и украинским народом, составляющим единую историко-культурную общность». Вот просто так — подлежит и должна признаваться. И не важно, что все это не имеет никакого отношения и к юридическим фактам, связанным с защитой личных неимущественных прав обратившегося в российский суд гражданина Украины.

Об основаниях рассмотрения дела судом. Скажу сразу: у суда не было достаточных оснований рассматривать это дело не только из-за юрисдикции. Самый главный вопрос, на который нет ответа, это вопрос о том, зачем в действительности экс-депутату Верховной рады Украины Владимиру Олейнику было так необходимо устанавливать юридический факт государственного переворота? В его заявлении сказано, что от этого зависит возникновение, изменение и прекращение его личных прав, в том числе и правовой статус пребывания на территории Российской Федерации.

Что это за права такие и в чем проблема со статусом? Заявителю нужен статус беженца? Вряд ли. Жилье у него, скорее всего, есть. И уж коли он пришел именно в Дорогомиловский суд, то жилье это в одном из самых престижных районов Москвы. Пособия беженца на оплату такого жилья ему все равно не хватит. Политическое убежище? Тоже вряд ли, поскольку факты преследования человека по политическим мотивам на практике доказываются проще и не требуют подобных юридических процедур. Что еще может быть? Какие еще личные неимущественные права заявителя подлежат гражданско-правовой защите? Право на передвижение и выбор места жительства? В заявлении Олейника упоминается, что «действующая власть по политическим мотивам осуществляет преследование граждан Украины, которые вынуждены временно проживать в Западной Европе, а также на территории Российской Федерации». Но здесь имеется в виду неопределенный круг лиц, что исключает возможность гражданско-правовой защиты их прав (ст. 12 ГК РФ).

Или это все же какие-то имущественные права? Например, право на доступ к банковским счетам или иному имуществу в Украине. Может быть, целью является просто судебный акт, который можно использовать как документ, который ни один зарубежный суд не станет анализировать с точки зрения процесса?

Вопросы и догадки эти не праздные. Потому что суд устанавливает только такие юридические факты, от которых зависит возникновение, изменение, прекращение личных или имущественных прав (ст. 264 ГПК РФ), а закон однозначно требует указания в заявлении наличия цели, для которой необходимо такой факт установить. И не только цели, а еще и доказательств, подтверждающих невозможность защиты права без установления факта (ст. 267 ГПК РФ). Допустим, некто обязался передать определенное имущество в определенный срок, но оно было занято или уничтожено восставшими, а потом и вовсе реквизировано. Понятно, что в этом случае нужно идти в суд за установлением юридического факта восстания (переворота), чтобы освободиться от ответственности за нарушение передачи имущества62.

Но в заявлении Владимира Олейника ничего похожего нет. Никакого намека на восстановление конкретного права. Кроме упоминания о досрочном лишении его полномочий депутата Верховной рады Украины VII созыва. Да и то он сетует на несправедливость не в отношении самого себя, а на нарушение прав его избирателей, то есть неопределенного круга лиц.

То есть если не представлены цели и доказательства необходимости установления юридического факта, значит, нет потенциального спора о праве, для которого этот факт важен, и, значит, рассмотрение этого вопроса в суде бессмысленно. Поэтому суд должен был либо отказать в просьбе рассмотреть заявление Олейника, либо прекратить производство по ошибочно принятому к производству делу.

Но суд решил иначе. Игнорируя ГПК, он констатировал, что «доводы настоящего заявления объективно подтверждены совокупностью собранных по делу доказательств и ничем объективно не опровергнуты, в связи с чем юридическая заинтересованность В. Н. Олейника в настоящем случае установлена».

Дальше — больше. В то время как заявитель пишет о своем статусе на территории России, суд почему-то рассуждает о лишении его действенных средств правовой защиты в Украине. И поскольку украинские суды не хотят устанавливать факт государственного переворота, то «В. Н. Олейник вправе воспользоваться теми средствами правовой защиты, которые предоставляются каждому на территории Российской Федерации». «Заявитель В. Н. Олейник, — пишет судья, — обоснованно указывает в заявлении, что нелегитимная власть на Украине уничтожила все демократические институты, запретила деятельность отдельных партий, создала атмосферу страха и угнетения, тем самым подталкивая украинцев к восстанию против тирании как последнему средству защиты их конституционных прав и свобод. Действующая власть по политическим мотивам осуществляет преследование граждан Украины, которые вынуждены временно проживать в Западной Европе, а также на территории Российской Федерации. Нарушенные субъективные права вынужденных покинуть Украину граждан невозможно эффективно защитить без установления в судебном порядке имеющего юридическое значение факта государственного переворота на Украине в феврале 2014 года».

Во всем этом странном тексте, облеченном в форму судебного решения, особенно привлекает утверждение об атмосфере страха и угнетения. Сразу возникает вопрос — нарушает ли чьи-то конституционные права нахождение в такой атмосфере, допустим, в России? Любопытный прецедент для ряда российских граждан, которые, живя в стране, именно таким образом себя и ощущают. Например, те, кто отбывает наказание в местах лишения свободы.

И значит ли, что теперь все российские суды в порядке гражданского судопроизводства будут защищать неопределенный круг лиц от нарушения неопределенного круга прав? Надеюсь, что нет. Потому что, похоже, в данном случае дело совсем не в защите прав заявителя Олейника. Во всей этой истории Владимир Николаевич, скорее всего, использован лишь как повод для решения совершенно иной задачи.

Какой? Допустим для того, чтобы в очередной раз подтвердить другой юридический факт. Иначе откуда бы в решении суда такие пассажи: «По итогам государственного переворота, имевшего место на Украине в феврале 2014 года, основополагающие права человека, гарантированные Всеобщей декларацией прав человека и Международным пактом о гражданских и политических правах, перестали действовать на территории Украины. В связи с этим жители полуострова Крым, обладавшего организационной автономией от Украины, ощущая свои духовные истоки, неразрывную взаимосвязь с Россией и отчужденность от Украины, провели на основе международных общедемократических принципов референдум от 16 марта 2014 года, на котором приняли решение об историческом воссоединении Крыма и Севастополя с Россией». И теперь «граждане Республики Крым и города Севастополь стали гражданами Российской Федерации и находятся под ее политической, правовой и иной действенной защитой».

О доказательствах. В своих выводах судья не отталкивалась от какого бы то ни было определения государственного переворота. Поэтому совершенно непонятен набор доказательств по делу. Вообще ситуация с доказательствами в этом процессе странная.

Например, утверждается, что на Украине:

  • не гарантируются право на жизнь и сохранение здоровья,

  • осуществляются пытки, убийства, насилие и грабежи,

  • ведется экстремистская и террористическая деятельность,

  • сознательно ограничивается и ущемляется по национальному признаку деятельность прессы,

  • осуществляется уголовное преследование граждан за политические убеждения.

Фактически набор преступлений против человечности для Гаагского трибунала рассматривается в порядке гражданского процесса по установлению юридического факта в районном российском суде. Все эти деяния не подвергаются ни сомнению (по выражению суда, «объективно не могут быть поставлены под сомнение»), ни какому-либо специальному анализу. Просто потому, что они «подтверждены многочисленными источниками независимой, в том числе российской, прессы», их «общеизвестный характер широко распространен, является бесспорным и очевиден для каждого разумного, внимательного и беспристрастного человека, обладающего жизненным опытом, а равно отражен в многочисленных публикациях независимых средств массовой информации и иных непредвзятых источников, в том числе в сети интернет».

И лишь одно утверждение подкреплено хоть какой-то фактурой — о том, за что преследуется заявитель экс-депутат Олейник, правда, в чем конкретно выражается это преследование, не уточнено. Оказывается, 16 сентября 2014 года, почти через месяц после роспуска Верховной рады (то есть уже без депутатских полномочий), Владимир Николаевич вместе с еще двадцатью пятью бывшими народными депутатами Украины прибыл в Государственную думу России (в парламент иностранного государства) для восстановления межпарламентских отношений и для создания общественного движения «Комитет спасения Украины». Дорогомиловский суд этот факт подтвердил. Так что теперь, если украинские правоохранительные органы захотят, они вполне смогут на него опереться при рассмотрении вопроса о подготовке совсем другого государственного переворота в Украине, организованной группой бывших депутатов Верховной рады при поддержке иностранного государства.

Особое внимание в решении суда уделено участию в киевском Майдане представителей иностранных государств. В нем приводятся выдержки из телефонных переговоров и публичных выступлений помощника госсекретаря США по европейским и евразийским делам Виктории Нуланд, послов США и Великобритании в Украине Джеффри Пайетта и Саймона Смита, министра иностранных дел Эстонии Урмаса Паэта, Верховного представителя ЕС по иностранным делам и безопасности Кэтрин Эштон, спикера сейма Литвы Лореты Граужинене, американских сенаторов Джона Маккейна и Криса Мерфи и других иностранных наблюдателей событий. Из этого судом делается вывод о том, что «госпереворот» на Украине был подготовлен и организован извне и курировался западными спецслужбами. То есть в рамках гражданского процесса суд фактически обвиняет дипломатов и граждан иностранных государств в совершении уголовных преступлений на территории другого государства!

Но вот о роли в событиях российских представителей почему-то не сказано ни слова. Хотя те же самые российские СМИ, которые фигурируют в решении суда в качестве источника независимой и бесспорной информации, открыто сообщали об участии в событиях в Киеве российских чиновников (помощника президента Владислава Суркова, генерала Сергея Беседы, сотрудника АП Бориса Рапопорта и др.)63. То есть сам набор доказательств неполон и односторонен.

Точно так же односторонне исследуется и вопрос о так называемой отставке президента Януковича, об изменениях Конституции и о роспуске Верховной рады — здесь суд не предпринял никаких дополнительных усилий, чтобы выйти за рамки доказательной базы, предоставленной ему заинтересованной стороной.

В итоге суд признал, что осуществление государственного переворота в Украине в феврале 2014 года является общеизвестным и истинным фактом, а потому не требует какого-либо дополнительного процессуального доказывания на основании статьи 61 ГПК РФ.

Действительно, для большинства российского общества этот факт считается общеизвестным благодаря сведениям, полученным из российских СМИ. Но российское общество не суд. Мнение общества может базироваться на самых разных, в том числе и на недостоверных, источниках. Например, на слухах, сплетнях, кривотолках, на художественном вымысле и на позиции журналиста. А вот мнение суда на подобных источниках основано быть не может. Поэтому истинность фактов, положенных в основу судебного решения, подлежит дополнительной проверке, равно как и истинность фактов, положенных в основу личного мнения гражданки Шипиковой, если это мнение определяет усмотрение федерального судьи Шипиковой.

Никто не спорит, что суд любой инстанции по собственной инициативе или по ходатайству заявителей может сделать вывод об общеизвестности какого-либо факта. Как правило, такое решение принимается в первой инстанции при подготовке дела к судебному разбирательству, в связи с чем в дальнейшем предоставления доказательств для подтверждения этого факта не требуется. Однако признание некоей цепи событий в качестве госпереворота состоит из множества фактов. Получается, что все они в совокупности априори признаны общеизвестными? Зачем тогда заслушивались свидетели по делу? При таком подходе вообще не нужно было никакого разбирательства. Факт признан общеизвестным — что еще нужно? Но похоже, что вывод об общеизвестности потому и был сделан, что судья оказалась не в состоянии оценить представленные доказательства на предмет их соответствия критериям гражданского процесса — относимости, допустимости, достоверности и достаточности.

Например, все материалы, на которых строились утверждения суда о событиях в Донецке, Луганске и в Одессе, не могли быть признаны относимыми доказательствами, поскольку речь шла об установлении факта государственного переворота в Киеве в феврале 2014 года. Все же остальные доказательства, представленные заинтересованной стороной, не могли быть признаны достоверными. Потому что достоверность — это качество доказательства, характеризующее точность и правильность отражения обстоятельств, входящих в предмет доказывания. Убедиться в достоверности доказательства — значит выяснить, правду ли говорит свидетель и соответствуют ли действительности сведения, содержащиеся, например, в публикации СМИ. Но условий для выяснения истины в сценарий процесса не было заложено изначально.

И, конечно же, главным недостатком доказательств в этом деле является их недостаточность. Просто не было у судьи всей совокупности имеющихся доказательств, необходимых для разрешения дела. А недостаточные доказательства, как известно, не могут быть положены в основу судебного решения до тех пор, пока этот их недостаток не будет устранен путем собирания дополнительных доказательств. Но тогда процесс мог бы растянуться на годы, а это, похоже, никак не входило в планы Дорогомиловского суда.

Тем не менее на основе доказательств, не прошедших проверки на их относимость, допустимость и достаточность, судом было установлено, что «в феврале 2014 года на территории Украины произошел государственный переворот, в результате которого была противоправно изменена Конституция Украины, незаконно отстранен от должности Президент Украины В. Ф. Янукович и прекращены полномочия Верховной рады VII созыва, антиконституционным способом сформированы органы власти, которые в настоящее время являются нелегитимными».

Конституционно-правовой анализ событий и нормативных правовых актов на Украине и процедуры отставки президента Януковича. В отличие от заявителя Олейника и от судьи Шипиковой, для меня вывод суда о незаконном отстранении от должности президента Украины, о незаконном досрочном прекращении полномочий Верховной рады VII созыва, а также об антиконституционном способе формирования и о нелегитимности органов власти на Украине (то есть, собственно, все то, что и составляет понятие госпереворота) звучит крайне неубедительно. Просто потому, что я привыкла читать документы в оригинале, а не в пересказе и исследовать события по разным источникам, сопоставляя и анализируя их.

Поэтому для того, чтобы всерьез разобраться с тем, что произошло в Киеве 22 февраля 2014 года, необходимо, помимо чистой хронологической фактуры событий, проанализировать причины и динамику изменений украинской Конституции.

Динамика конституционных изменений на Украине. Дело в том, что за 20 лет с момента принятия в июне 1996 года Конституции Украины, изначально смоделированной как смешанная президентско-парламентская республика, основные политические конфликты так или иначе возникали именно по вопросу о форме правления. В том числе в ходе так называемой «оранжевой революции» произошел переход от смешанной президентско-парламентской формы к чисто парламентской (это и есть то, что называют Конституцией 2004 года). Тогда Законом Украины № 2222-IV от 08.12.2004 в Конституцию был внесен достаточно большой перечень поправок. Помимо увеличения срока полномочий Рады с 4 до 5 лет, значительные изменения коснулись распределения полномочий между президентом и Радой. Полномочия президента, данные ему Конституцией 1996 года, были существенно ограничены. Введено ответственное (назначаемое парламентом) правительство, а президент лишился права вето на законы о поправках в Конституцию. В случае досрочного прекращения главой государства своих полномочий, исполняющим обязанности президента теперь становился не премьер-министр, а председатель Рады.

То есть речь шла о борьбе против монополизации государственно-властных полномочий в одних руках, столь характерной для большинства постсоветских государств, и наоборот. Не случайно первое, что сделал Виктор Янукович, придя к власти в 2010 году, — инициировал в Верховной раде с помощью подконтрольной ему фракции Партии регионов запрос в Конституционный суд о легитимности этой редакции Основного закона страны. И преуспел в этом, поскольку суд сумел найти процедурные нарушения в голосовании за конституционные поправки в 2004 году. Таким образом, он вернул конституционную редакцию 1996 года, по которой президентские полномочия были кратно шире, нежели в варианте 2004 года.

Именно на это решение Конституционного суда Украины и ссылается заявитель Владимир Олейник, утверждая, что аналогичные нарушения сопутствовали изменениям Конституции Украины и в феврале 2014 года. Однако только сам Конституционный суд может распространить свое решение по одному конкретному вопросу на пусть и похожую, но другую ситуацию. И вопрос об аналогии решать только ему, а не бывшему депутату Рады, и уж точно не районному российскому суду.

Об «отставке» президента Украины Виктора Януковича

Проблема формы правления украинского государства, коллегиальности и прозрачности власти вновь предельно обострилась зимой 2013/2014 годов. 20 февраля 2014 года в столкновениях в Киеве погибло 77 человек. Вечером этого дня Верховная рада приняла Постановление «Об осуждении применения насилия, которое привело к гибели людей». Депутаты постановили:

  • запретить СБУ дальнейшее проведение антитеррористической операции,

  • МВД — прекратить блокирование дорог,

  • Минобороны — отозвать свои силы, участвовавшие в конфликте, и обеспечить их возвращение на место постоянной дислокации.

21 февраля президентом Януковичем и лидерами оппозиции было подписано Соглашение «Об урегулировании кризиса в Украине», в котором был обозначен жесткий временной промежуток (48 часов) для восстановления действия Конституции Украины 2004 года в целях уравновешивания полномочий президента, правительства и парламента. В частности, пунктом 3 Соглашения предусматривалось проведение досрочных президентских выборов не позднее декабря 2014 года. Подчеркиваю, Янукович это соглашение подписал, дав таким образом Верховной раде карт-бланш на конституционную реформу. Но потом, видимо, ровно так же как это было с подписанием Соглашения с ЕС, передумал.

Вместо того чтобы работать над выполнением согласованных мер, президент переместился в Харьков и там дал интервью телевидению, в котором назвал все происходящее в Киеве переворотом и тем самым фактически отказался от выполнения Соглашения. То есть «переворотом» все события на Украине первым назвал сам глава государства, и это определение растиражировали СМИ. При этом Янукович перемещался по городам Украины и пытался вылететь из Донецкого аэропорта в Москву, но ему воспрепятствовала погранслужба, поскольку самолет был зафрахтован из Москвы и на его борту во время рейса в Москву не предполагались пассажиры. Попытка подкупа пограничников охраной президента не удалась. Естественно, что днем 22 февраля 2014 года Майдан жестко потребовал его отставки.

В собравшейся в этот день на заседание Верховной раде тоже звучали предложения об отставке. В итоге Верховная рада приняла всего лишь одно коротенькое Постановление «О самоустранении Президента Украины от выполнения конституционных полномочий и назначении внеочередных выборов Президента Украины»64.

Люди, невнимательно прочитавшие этот текст, утверждают, что данное постановление не соответствует Конституции Украины. Что конституционный перечень оснований досрочного прекращения полномочий президента закрытый, что никакого «самоустранения» Конституция не предусматривает, что постановление не вписывается в процедуру импичмента, а самоустранение не подходит под процедуру отставки: требуется личное провозглашение заявления об отставке на заседании Рады.

Но если прочитать текст внимательно, то ситуация будет выглядеть совершенно иначе. Этот текст можно читать вдоль и поперек и даже «вверх ногами», но в нем совершенно невозможно найти ни одного слова об отставке или о каком бы то ни было досрочном прекращении полномочий президента Украины. Там всего лишь зафиксировано — «установлено» — Верховной радой, что президент «самоустранился от выполнения конституционных полномочий», что это «угрожает управляемости государства, территориальной целостности и суверенитету Украины, массовому нарушению прав и свобод граждан», что президент «является не выполняющим свои обязанности», то есть не выполняет их по причине самоустранения. А поскольку двумя днями раньше тот же президент подписал Соглашение об урегулировании, в котором предусматривались досрочные президентские выборы «не позднее декабря 2014 года», то Рада их и назначила на 25 мая 2014 года.

Таким образом, Верховная рада Украины в непростых условиях и даже, как сказано в постановлении, в «обстоятельствах крайней необходимости» показала высокий уровень конституционной дисциплины, не дала волю эмоциям и не пошла по неправовому пути. Хотя такие предложения на заседании звучали. В том числе высказывались не слишком уверенные утверждения о том, что якобы Янукович в телефонном разговоре согласился на отставку. На такую провокацию можно было легко поддаться и «засчитать» этот приватный разговор как заявление об отставке. Но, как видим, Рада на нее не поддалась.

Откуда же взялась уверенность об отставке Януковича? Ответ однозначный — из СМИ. Вот что написала 22 февраля 2014 года газета «Взгляд» в статье под названием «Принудительное самоустранение» и с подзаголовком «„Почти свергнутый“ Янукович отказывается уходить в отставку»: «Через час после видеообращения Януковича депутаты Рады приняли постановление о самоустранении (отставке) президента и продолжили назначать новых глав силовых структур»65. То есть слово «отставка» впервые появилось именно здесь, причем почему-то как синоним самоустранения. После этого большинство СМИ просто перепечатали этот текст, не утруждая себя проверкой фактов. Так информация о якобы отставке была вброшена в медийное пространство и прочно засела в головах политиков и простых граждан. То есть на самом деле отставка Януковича — миф. Никакой отставки Януковича не было вообще. Это измышление журналистов.

Тем более что главным в тот день (22 февраля) в решениях Рады было вовсе не искомое постановление и не статус президента. Сам Янукович, говоря о «перевороте», скорее всего, имел в виду совсем не это. Главным был возврат к тексту Конституции 2004 года, существенно менявший расстановку сил в государстве. С момента возврата к редакции Конституции 2004 года президент в любом случае утрачивал значительную долю своих полномочий и не мог, как прежде, контролировать ситуацию в стране.

В итоге Виктор Янукович покинул Украину (фактически сбежал) и 28 марта 2014 года выступил с видеообращением уже с территории России. На выборах 25 мая победил Петр Порошенко, который 27 июня 2014 года подписал экономическую часть соглашения об ассоциации с Евросоюзом.

Но история с «неконституционной отставкой» на этом не закончилась. Через год она снова зазвучала, и опять в контексте государственного переворота. Дело в том, что статья 105 Конституции Украины предусматривает, что почетное звание президента Украины сохраняется за ним вечно, если только президент не был смещен с поста в порядке импичмента. Однако 4 февраля 2015 года Верховная рада проголосовала за принятие законопроекта № 1883 «О лишении В. Януковича звания Президента Украины».

Этот закон должен был вступить в силу 18 мая 2015 года. Но он так и не был опубликован. Поэтому 18 мая председатель фракции Радикальной партии Олег Ляшко на заседании согласительного совета Рады устроил скандал и потребовал обнародовать этот закон. Однако спикер украинского парламента Владимир Гройсман заявил, что точно помнит, как утверждал документ, но подписи президента на нем до сих пор нет. То есть Порошенко закон не подписал. Более того, 20 июня президент подал в Конституционный суд представление с просьбой признать этот закон неконституционным, так как он нарушает положение Конституции Украины, поскольку никакого импичмента в отношении Януковича не проводилось и депутаты в этом случае явно превысили свои полномочия66. Простая логика свидетельствует о том, что неподписание, необнародование и даже проверка этого закона на конституционность являются свидетельством того, что никакого импичмента или отставки Януковича не было и что за ним навечно сохраняется почетное звание президента Украины.

Но! Есть простая логика, а есть логика подменная и тенденциозная. Заголовки газет вновь сыграли роль провокаторов в деле укрепления мифа о неправомерных действиях в отношении переместившегося в Россию Виктора Януковича. Вот как они выглядели: «Януковича лишили звания президента Украины»67 или «У Януковича с позором отобрали звание президента»68. И лишь немногие, например газета «Московский комсомолец», дали корректную информацию: «Тимошенко и Ляшко требуют лишить Януковича пожизненного звания „президента Украины”»69.

Заголовкам газет вторили и российские политики. Им, по-видимому, тоже очень не хотелось расставаться с мифом о перевороте. Вот, например, как интерпретировал ситуацию глава комитета Госдумы по международным делам Алексей Пушков: «Хотя Порошенко ставит вопрос о неконституционности закона от 4 февраля 2015 года о лишении Януковича звания президента Украины, по сути дела это обращение доказывает незаконность отстранения Януковича от власти в конце февраля 2014 года и доказывает факт государственного переворота, — заявил он. А дальше совсем запутался: — Глава комитета отметил, что в обращении Порошенко абсолютно точно указано, что президент Украины может быть смещен только одним путем — в результате импичмента. Если же этой процедуры не было — а ее не было в феврале прошлого года — значит, отстранение Януковича от власти было незаконным»70.

Но ведь это ложь или как минимум халатное отношение к информации. Не было ни импичмента, ни отставки, ни какого бы то ни было иного отстранения от должности. Президент Янукович сбежал из страны и был признан «самоустранившимся от выполнения конституционных полномочий». Его обязанности временно до выборов были переданы председателю Рады, а президентом (хоть и самоустранившимся) он продолжал числиться вплоть до вступления в эту должность после выборов Петра Порошенко.

Впрочем, и переворота никакого не было. Была конституционная реформа. Но он (переворот), видимо, был кому-то очень нужен. В том числе — и, наверное, в первую очередь — для дезинформации президента России.

В соответствии с новой редакцией Конституции Украины (ст. 90) президент получил дополнительные полномочия по роспуску Верховной рады. Раньше он мог распустить парламент только по одному основанию — если в течение тридцати дней одной очередной сессии пленарные заседания Рады не могут начаться. Теперь к этому основанию добавились еще два: если в течение одного месяца в Верховной раде Украины не сформирована коалиция депутатских фракций и если в течение шестидесяти дней после отставки Кабинета министров Украины не сформирован новый персональный состав Кабинета. Учитывая, что после февральских событий 2014 года ряд депутатов Рады либо сложили свои депутатские полномочия, либо, как заявитель Олейник, сбежали из страны, создание коалиции фракций оказалось невозможным. Поэтому президент в точном соответствии с Конституцией распустил высший представительный орган власти и назначил новые выборы71.

Естественно, что с роспуском органа прекращаются и полномочия всех его членов. Поэтому, понимая расстроенные чувства экс-депутата Владимира Олейника по поводу лишения его депутатской зарплаты, я никак не могу найти реального обоснования состоятельности его жалоб на ущемление депутатских прав. В новых выборах в Раду он не участвовал и, следовательно, новых полномочий не получил. Вместо этого он обзавелся местом жительства в столице другого государства поближе к вокзалу, откуда уходят поезда на Киев, и по этому месту жительства пошел в соответствующий суд, чтобы донести миру информацию о своей обиде на украинские реформы, а заодно еще раз попытаться легитимизировать присоединение к России Республики Крым и города Севастополя.

О добросовестности юридического анализа. Заметки на полях

Рецензия на книгу В. А. Томсинова «Крымское право» (М.: Зерцало, 2015)

Нельзя сказать, чтобы ученый мир проявлял чрезмерную активность в вопросе анализа предпосылок и юридических процедур присоединения к России двух новых субъектов федерации — Республики Крым и города Севастополя. И это понятно — не всякий ученый захочет работать на загрязненном посторонними факторами фоне (биологи называют такой фон контаминацией), а проблема сильно политизирована и отягощена многосторонней пропагандистской истерией. Именно поэтому для тех, кто все же рискнул выразить свое мнение по этому поводу, требуется особое научное «чистоплюйство» — максимальная отстраненность от воздействия каких бы то ни было посторонних ненаучных факторов в процессе анализа. Иначе исследование не сможет претендовать на то, чтобы считаться наукой.

Естественно, мне как человеку, позволившему выразить спорную точку зрения по этому вопросу72, крайне интересны другие научные позиции. Поэтому, хорошо зная профессора Томсинова, я с большим интересом взяла в руки его книгу под названием «Крымское право». Начинается она с прекрасного примера решения территориального спора между Финляндией и Швецией о государственной принадлежности Аландских островов, который был разрешен посредством международной конвенции с участием ряда стран в пользу территориальной целостности того государства (Финляндия), от которого пытались отделиться Аланды с целью присоединения к другому государству (Швеция). За этим следуют выводы о том, что «подобного рода конфликты могут быть разрешены на основе компромиссов и договоренностей между конфликтующими сторонами», что «сецессия может получить легитимность только при условии, если она будет опираться на волю народа, выраженную посредством референдума, и одновременно на международную практику легитимации такого рода решений». Таково начало. Обнадеживающе, интересно, перспективно.

Но почти сразу за этим перспективным началом — что-то странное: двойные стандарты, многократное превалирование политики и целесообразности над правом, странная патетика, искажение смысла цитат, бездоказательность или явные натяжки, когда вслед за правовым посылом следуют не относящееся к делу общефилософские рассуждения и даже ошибки. Попробую максимально коротко обосновать свои претензии.

О двойных стандартах. На трех соседних страницах профессор Томсинов одновременно соглашается с позицией профессора Р. А. Мюллерсона в том, что «незаконность крымского референдума вытекает из того, что он проводился в ситуации, когда нарушался принцип неприменения силы со стороны Москвы (как это было и в случае бомбардировки Сербии из-за Косово), что даже подлинность желания большинства крымчан, выраженного на референдуме, не делает его законным» (с. 58–59), но при этом резко критикует и называет примитивной резолюцию ПАСЕ, поставившую под сомнение законность этого референдума (с. 60–61).

Профессор пишет, что Декларация о независимости Косово от Сербии была принята так называемыми «демократически избранными лидерами косовского народа» («Ассамблеей Косово») (с. 23), в то время как Декларации о независимости Автономной Республики Крым и города Севастополя были одобрены легитимными органами (с. 9). Хотя общеизвестно, что за две недели до утверждения деклараций здание Верховного Совета Крыма было захвачено отрядом неизвестных вооруженных лиц в камуфляжной форме, что выборы председателя Правительства Крыма проходили в весьма специфических условиях, а «народный» мэр Севастополя — гражданин России73 Алексей Чалый вообще был избран жителями на митинге.

О подменах. Для научной книги параграф «Украинский кризис как война Запада против России» (с. 81–86) начинается со странного утверждения о том, что «политика западных держав в отношении России всегда была идиотской… Запад смотрел на Россию как на врага, видел в ней чудовище, желающее проглотить всю Европу». Далее говорится о наполеоновском нашествии, о Великой Отечественной войне, приводятся «зловещие» высказывания отечественных и зарубежных политологов об отношении США и Западной Европы к «Москве», а сам кризис как таковой не анализируется вовсе.

Цитируемое в книге требование США о праве на вмешательство с целью борьбы с глобальным терроризмом, озвученное после терактов 11 сентября 2001 года, трактуется профессором как «установление нового международного права однополярного мира».

Оценка состояния украинской государственности как «агонии, предшествующей кончине» некорректна и ничем не доказана (с. 72), а содержание параграфа, название которого заявлено как «Украина — несостоявшееся государство (failed state)» (с. 98–101), вообще не имеет к Украине никакого отношения.

Но более всего меня поразил следующий вывод: «История России — это история государства, которое постоянно решало вопрос не о том, каким ему быть, а о том — быть ему или не быть. Русское государство, — утверждает профессор Томсинов, — на всем протяжении своего исторического развития являлось государством оборонительным» (с. 73). То есть, оказывается, распространяя постепенно свою власть от Киевской Руси и Московского княжества на одну шестую часть суши, мы все время оборонялись? И именно поэтому вопрос принца Датского для России главный? Даже важнее двух сакраментальных русских вопросов «что делать» и «кто виноват»? Честно говоря, никогда не рассматривала российский менталитет с такой экзотической точки зрения. Надо подумать. Может, и есть в этом что-то определяющее. Иначе как объяснить, почему нам все никак недосуг подумать о том, какими нам быть? Может, и впрямь протяженность границ виновата?

Об ошибках. Профессор Томсинов ошибочно утверждает, что в процессе передачи Крымской области из состава РСФСР в состав УССР были допущены «грубые нарушения конституционных норм Советского государства» (с. 36), поскольку Президиум Верховного Совета СССР не имел права принимать соответствующий Указ (от 19 февраля 1954 года).

Поясняю: указы Президиума Верховного Совета СССР имели неоднозначную, достаточно сложную правовую природу, которая была предопределена двойственностью статуса принимающего их органа. На Президиум одновременно были возложены функции коллегиального президента и постоянно действующего органа Верховного Совета СССР в период между сессиями. Причем в обеих своих «ипостасях» Президиум был подконтролен и подотчетен Верховному Совету. Верховный Совет мог принять любое решение в отношении указов Президиума74. В соответствии с двумя различными возложенными на него функциями Президиум Верховного Совета СССР обладал и двумя различными группами полномочий. С одной стороны, он выполнял чисто президентские задачи (награждение, помилование, решение вопросов гражданства и т. д.) и издавал большое количество ненормативных правоприменительных указов. Но Президиуму, являвшемуся одновременно постоянно действующим органом Верховного Совета, который, за исключением чрезвычайных ситуаций, собирался на свои сессии не чаще двух раз в год, приходилось решать и неотложные нормотворческие задачи, непосредственно отнесенные к ведению высших представительных органов, которые тоже оформлялись указами.

Такое положение не было напрямую предусмотрено статьей 49 Конституции СССР 1936 года, но при этом его «президентские» полномочия и полномочия «постоянно действующего органа Верховного Совета» были выделены в две отдельные статьи (121 и 122). И в отношении указов, издаваемых по этим вопросам, было прямо сказано, что они подлежат представлению на утверждение Верховного Совета на его очередной сессии (ст. 122). Советская юридическая наука называла такие указы «законодательными». Впоследствии на них ставилась надпись «утвержден Законом СССР». С этого момента изменялась их юридическая сила, они переставали быть подзаконными актами и рассматривались как один из видов законов. Позже все эти утвержденные законами указы органически вошли в Свод законов СССР75. Во избежание путаницы высказывались предложения переименовывать их в законы с момента утверждения Верховным Советом76. Хотя в мировой практике поступали проще: французы, например, изобрели для подобного рода указов специальный термин — decret-loi — «указ-закон». Так что Президиум Верховного Совета имел полное право принять Указ о передаче Крымской области из состава РСФСР в состав Украинской ССР, что и было сделано через два с небольшим месяца (26 апреля 1954 года) — подтверждено законом СССР с одновременным внесением поправки в Конституцию.

И ведь это совсем не такая давняя, а подробно изученная и описанная в современных работах история. Поэтому, наверное, правильно, что словосочетание «крымское право» закавычено прямо на обложке книги. Чтоб читатель понимал сразу — «право» здесь в кавычках. Потому книга не совсем и даже почти совсем не о праве. Она скорее о скрепах. В точном соответствии с позицией еще одного ученого — профессора В. Д. Зорькина77.

Но проблема даже не в ошибках. Проблема в научной корректности и в добросовестности юридического анализа. Если мы не будем в своих изысканиях объективны, честны и добросовестны, нам никогда никуда не продвинуться, не уйти вперед, не вырваться из круга постоянного перечитывания и цитирования самих себя, что, к сожалению, весьма распространено в массовой отечественной науке. Нас просто не поймут и не услышат настоящие ученые, коих в современном мире немало и которые всерьез задумываются над проблемами failed state, самоопределения народов, международного признания и крымского кризиса в том числе — как пока еще не до конца осмысленного и не до конца понятого международно-правового прецедента.

Федерация — не панацея. Есть другие средства

Лукьянова Е., Левченко Т. Административно-территориальное устройство Италии как модель для национально-государственной реформы Украинской Республики // Вопросы современной юриспруденции: Сб. статей по материалам XLIV международной научно-практической конференции. № 44. — Новосибирск, 2014. С. 67–75.

Форма территориального (политико-территориального, национально-территориального) устройства является обязательным структурным элементом конституционной формулы государства, закрепленной в его Основном законе.

Территориальная организация государства — это система взаимоотношений между государством в целом и его составными частями. Проще говоря — между «центром и регионами», между населением и органами публичной власти78. Считается, что таких моделей взаимоотношений две — федерация и унитарное государство79. При этом сугубо теоретический подход к вопросу не оставляет никаких сомнений в безусловных преимуществах унитарной формы. То есть никто никогда не спорит о том, что удобней, поскольку прямые связи всегда короче и проще «кривых» и опосредованных. Но это в теории.

В жизни все гораздо сложнее и разнообразнее. В мире нет двух одинаковых федераций и двух абсолютно похожих друг на друга унитарных государств. Более того, территориальное устройство и есть тот самый универсальный, достигаемый путем уступок способ, который испокон веков используют для примирения и разрешения конфликтов. Усложнение системы взаимоотношений между государством в целом и его частями в пользу частей — это всегда компромисс, который на определенном этапе позволяет сохранить гражданский мир и целостность государства. Это тот балансир, который дается политикам для поддержания равновесия (особенно в многонациональных государствах) и о котором никогда нельзя забывать. Государства, как и люди, переживают разные времена. Когда по тем или иным причинам ослабевает центр, начинаются центробежные процессы. Тогда, чтобы удержать равновесие и не свалиться в пропасть гражданской войны, нужен именно такой балансир. Здесь уже не до принципов. Здесь главное — гибкость, тонкость и договороспособность. И, конечно же, не схематичный, а сугубо индивидуальный подход.

Например, целый ряд положений Конституции Индии не применяется к единственному из 27 штатов — территориально проблемному Джамму и Кашмир — без специального решения, согласованного с его правительством. Ни один из индийских штатов не имеет своей конституции и гражданства, опять-таки за исключением штата Джамму и Кашмир. При этом Индия — федеративное государство. И, наоборот, в унитарной Италии 20 ее областей обладают такой политической автономией, которая «не снилась» многим субъектам федераций.

И это закономерно. Потому что государственное укрупнение в Европе, как правило, происходило путем объединения мелких феодальных государств, когда прежние государства превращались в территориальные единицы нового, более крупного государства. В дальнейшем многие из них перестали быть государственными единицами, как, скажем, Пьемонт в Италии или Валахия в Румынии, тогда как другие сохранили определенные государственные признаки (например, Бавария в Германии, Сицилия в Италии)80. Так происходило конструирование исторически обусловленной территориальной автономии — определенной самостоятельности территориальных единиц. Конституции традиционно устанавливают определенную компетенцию автономий и пределы ее ограничения. Принятые решения в рамках данной компетенции не могут быть отменены органами государства.

Считается, что главным отличием унитарного государства от федерации является статус его территориальных единиц. В федерации субъекты представляют собой государствоподобные образования, вследствие чего на федеральном уровне необходимо закреплять разграничение компетенции между федерацией и субъектами. В унитарном же государстве компетенция территориальных единиц, их границы и т. д. определяются органами центральной власти. Однако, как уже говорилось, в Италии различие между федеративным и унитарным устройством практически нивелировано: территориальные единицы обладают, по сути, государственной автономией. В пользу отнесения Италии именно к унитарным государствам (помимо прямого упоминания в Конституции) говорит тот факт, что уставы (статуты) областей утверждаются актами центрального парламента81. В федерациях же субъекты, как правило, самостоятельны в принятии собственных конституций или уставов. Именно поэтому в ситуации, когда центр категорически настаивает на унитарном государственном устройстве, а регионы требуют федерации, опыт конституционного регулирования политической автономии в Италии представляется интересным: итальянцы нашли для себя удобную «золотую середину» баланса, казалось бы, несовместимых интересов.

Территориальное устройство Италии отличается таким своеобразием, что в литературе нередко называется регионалистским государством82. Конституция (ст. 5)83 провозглашает единую и неделимую Итальянскую республику, которая признает местные автономии, содействует их развитию, осуществляет самую широкую административную децентрализацию в зависимых от государства службах и приспосабливает к такой децентрализованной системе принципы и методы своего законодательства.

В Италии установлена трехзвенная система административно-территориального деления: вся территория государства делится на 20 областей, области — на 110 провинций, а провинции84 — на коммуны (их около восьми тысяч)85. В Конституции (ст. 131) перечислены все 20 областей, что более характерно для федеративных государств. Тем самым подчеркивается значимость их статуса (что также характерно для субъектов федерации, а не для частей унитарного государства). Статус областей установлен именно Конституцией Италии, а не специальным законом. Области создаются как автономные образования с собственными правами и функциями согласно принципам, установленным в Конституции (ст. 115).

Области самостоятельны в издании нормативно-правовых актов по следующим вопросам:

  • организация ведомств и административных учреждений, подчиненных области;

  • территория коммун;

  • местная городская и сельская полиция;

  • ярмарки и рынки;

  • благотворительные учреждения, санитарная и больничные службы;

  • ремесленное и профессиональное обучение и помощь школе;

  • музеи и библиотеки местного значения;

  • урбанизм;

  • туризм и гостиничное дело;

  • трамваи и автомобильные линии областного значения;

  • дорожные, водопроводные и общественные работы областного значения;

  • озерное судоходство и пристани;

  • минеральные и лечебные воды;

  • карьеры и торфоразработки;

  • охота;

  • рыбная ловля во внутренних водах;

  • сельское хозяйство и леса;

  • ремесла;

  • другие вопросы, указанные конституционными законами.

При этом условием осуществления нормотворчества в областях является соответствие их нормативно-правовых актов основным принципам, установленным законами Италии, и отсутствие в них положений, противоречащих национальным интересам других областей. На государственном уровне области могут быть наделены правом издавать нормативно-правовые акты для «проведения в жизнь» вышеуказанных законов.

Конституция Италии (ст. 118) устанавливает, что по всем вышеперечисленным вопросам области выполняют административные функции, кроме вопросов исключительно местного значения. Вопросы местного значения передаются законами Италии провинциям, коммунам или другим местным учреждениям. Но и те вопросы, которые находятся в компетенции области, могут быть делегированы провинциям или коммунам. Законами Италии областям могут быть делегированы и иные административные функции.

Области обладают финансовой автономией в пределах, установленных итальянскими законами. В распоряжение областей поступают местные налоги и отчисления от государственных налогов, размер которых определяется в зависимости от потребностей для выполнения соответствующих функций. Кроме того, области владеют недвижимой собственностью и имуществом. В итальянской Конституции особо подчеркивается, что для развития Юга и островов государство предоставляет отдельным областям специальные средства (на основании соответствующего закона).

В Конституции также закреплен принцип единства экономического пространства. Это означает, что области не могут устанавливать пошлины на ввоз или вывоз товаров, ограничивать транзит между областями, препятствовать свободному передвижению лиц и их имущества. Области также не вправе ограничить право граждан на свободный выбор профессии и места работы.

Что касается организации органов власти в областях, то в каждой избирается областной совет (осуществляющий законодательную власть). Наряду с областным советом существует джунта — исполнительный орган власти, который возглавляется председателем. Председатель джунты представляет область в отношениях с государством и с другими областями, промульгирует областные законы и осуществляет административные функции, делегированные области государством. Председатель и члены джунты избираются областным советом из числа своих членов.

Порядок выборов в областной совет (число советников, принципы неизбираемости и несовместимости должностей) устанавливается общеитальянскими законами. В соответствии с принципом неизбираемости нельзя быть одновременно членом областного совета и членом итальянского парламента либо членом другого областного совета. Члены областного совета обладают иммунитетом и не могут быть привлечены к ответственности за высказываемые мнения и за голосование.

Внутренняя организация области регулируется статутом, который принимается областным советом абсолютным большинством голосов и утверждается законом Италии. Статут регулирует законодательный процесс в областном совете, порядок проведения референдума в области и порядок опубликования нормативно-правовых актов.

Взаимодействие с центральной властью осуществляется с помощью правительственного комиссара, на которого возложена функция координации деятельности органов государственной власти и деятельности области. В функции комиссара входит визирование законов, принятых областным советом, в течение тридцати дней с момента принятия. Закон публикуется в десятидневный срок и вступает в силу через пятнадцать дней после опубликования. Правительство республики может возвратить закон в областной совет в тридцатидневный срок, если он был принят за пределами компетенции области, противоречит национальным интересам или интересам других областей.

Однако если областной совет настаивает на принятии закона и вновь одобряет его абсолютным большинством голосов, то правительство республики может в течение 15 дней обратиться в Конституционный суд Италии или в палаты парламента с запросом о его соответствии Конституции. Конституционный суд Италии решает, к чьей компетенции относится вопрос, урегулированный спорным законом.

Областной совет может быть распущен в следующих случаях:

  • совершение действий, противоречащих Конституции;

  • серьезные нарушения закона;

  • невыполнение предложения правительства о смещении джунты или ее председателя в случаях совершения аналогичных действий;

  • соображения национальной безопасности;

  • невозможность функционирования (вследствие отставок или невозможности образовать большинство).

Роспуск осуществляется президентом Итальянской республики после заслушивания комиссии депутатов и сенаторов по областным вопросам. Соответствующим декретом областной совет распускается и назначается комиссия из трех человек, которая назначает выборы в областной совет в трехмесячный срок и выполняет функции джунты в отношении вопросов, не терпящих отлагательств.

На уровне области учреждается специальный орган, который осуществляет контроль за законностью актов провинций и коммун. Одной из форм контроля является предъявление органу, принявшему акт, требования о его пересмотре.

Вопросы создания новых областей (с населением не меньше одного миллиона) или слияния существующих решаются конституционным законом республики. Для его принятия необходимо проведение соответствующего местного референдума. Затем соответствующее законодательное предложение вносится в итальянский парламент муниципальными советами, представляющими не менее одной трети заинтересованного населения. После чего представители областных советов заслушиваются на заседании итальянского парламента.

На основании местного референдума и закона Италии провинции и коммуны могут отделиться от одной области и присоединиться к другой.

Изменение внутреннего устройства областей (то есть изменение границ существующих провинций и образование новых в пределах одной области) осуществляется на основании закона Италии. С соответствующей инициативой должны выступить коммуны, после чего проводятся консультации с представителями области. Кроме того, области сами вправе создавать в своих пределах новые провинции, изменять их границы и названия путем принятия областного закона с учетом мнения заинтересованного населения.

Таким образом, можно сделать вывод о возможности использования итальянского опыта в административно-территориальном устройстве в современной Украине. Конституционная формула: унитарное государство, состоящее из автономных областей, обладающих существенными полномочиями «по итальянскому типу», может стать отличной альтернативой федеративному устройству.

Кроме этого, опыт мировой государственности предоставляет на выбор политикам еще целый ряд самых разных автономий. Например, персональную, корпоративную или территориальную86. Персональная (или культурно-национальная) автономия создается для разрозненно проживающих этнических групп или национальных меньшинств — например, в Австрии и Венгрии. Сама автономия выражается в создании определенных объединений, которые занимаются вопросами культуры и быта и при этом принимают участие в управлении государством с правом совещательного голоса в соответствующих органах государственной власти.

Корпоративная автономия учреждается для обеспечения интересов лингвистических общностей — это преподавание в школе и ведение судебных и иных бюрократических процессов на родном языке. В этом случае государственные служащие обязаны наряду с государственным языком знать местный (зачастую и сдавать экзамен). Примером такого вида автономии являются общности в некоторых штатах Индии.

Территориальная автономия бывает двух видов: национально-территориальной (этнотерриториальной) и культурно-национальной. Национально-территориальная автономия создается в случае компактного проживания инонационального населения или населения, отличающегося определенными особенностями (бытом, культурой, традициями — даже островным проживанием — например, Азорские острова в Португалии).

Культурно-национальная автономия образуется в странах с разрозненным проживанием инонациональных или этнических групп. В этом случае национальные или этнические группы создают свои выборные органы, которые отвечают за решение вопросов языка, культуры и т. д. При этом представители центрального правительства обязаны консультироваться с данными органами при решении вопросов языка и культуры. Эта форма автономии распространена в Скандинавских странах (Финляндии, Швеции и Норвегии).

Национально-территориальная автономия подразделяется на два вида:

  • государственная (или законодательная, или политическая), означающая, что соответствующая территория имеет отдельные признаки государства (законодательный и исполнительный орган власти, конституцию), однако компетенция органов власти автономии четко определена в конституции государства;

  • местная (административная), имеющая гораздо более узкий круг полномочий (например, только по принятию соответствующих нормативных актов, определяющих их внутреннее устройство).

Так что, как говорится, выбирай — не хочу. Было бы реальное желание решить вопрос, а не удовлетворить амбиции.

Comments
0
comment

No comments here

Why not start the discussion?