Skip to main content

Часть III. Изменение Конституции

из книги «Конституционные риски — 2»

Published onJan 10, 2022
Часть III. Изменение Конституции
·

ЧАСТЬ ТРЕТЬЯ. ИЗМЕНЕНИЕ КОНСТИТУЦИИ

Анализ проекта поправок в Конституцию Российской Федерации, внесенных президентом России в Государственную думу 20 января 2020 года

Лукьянова Е. Изменение конституционного строя: к чему приведет предложенная президентом правка Основного закона // Forbes. 23.01.2020. URL: ; https://legal-sense.ru/wp-content/uploads/2020/01/Анализ-поправок-к-Конституции.pdf

Первое и, как тогда казалось, предварительное впечатление от послания президента подтвердилось в тексте внесенных им поправок в Конституцию. Эти поправки содержат в себе существенные противоречия с так называемыми охраняемыми главами Конституции и, следовательно, посягают на всю логику Конституции и конституционные ценности. Это означает, что данные поправки не являются просто точечными изменениями, а влекут за собой, вопреки утверждениям президента, изменение основ конституционного строя России. Здесь приведен частичный анализ этих конституционных новелл. Анализ может быть углублен, дополнен и расширен. Сейчас многие ученые занялись им. Нужно время, которого, к сожалению, мало из-за странной объявленной государственно-конституционной гонки. Но, представляется, что его основные положения и выводы не претерпят существенных изменений.

Про процедуру и про преамбулу

По тексту послания мы предполагали, что вносимые поправки могут быть потенциально опасны и войдут в противоречие с 1-й и 2-й главами Конституции. Но никому не могло прийти в голову, что процедура, предусмотренная Федеральным законом «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации» от 04.03.1998 № 33-ФЗ, будет столь серьезным образом нарушена и вступит в противоречие еще и с 9-й главой Конституции. Ни Конституцией, ни указанным федеральным законом не предусмотрена возможность создания какой-либо конституционной комиссии, равно как и проведения народного голосования «по одобрению». Все эти внеконституционные и незаконные мероприятия, финансирование которых к тому же ложится на плечи налогоплательщиков, не имеют ничего общего с процедурой внесения поправок в Основной закон страны и откровенно противоречат положениям его 9-й главы.

Предложение ассоциации «Голос» о принятии специального закона для проведения «голосования по одобрению» тактически верно, поскольку может помочь избежать особо злостных нарушений и интерпретаций, однако оно не основано на каких-либо конституционных и законодательных предпосылках, поскольку такое голосование просто невозможно с этой точки зрения.

Документ, подготовленный без полноценной консультации с гражданским обществом всего за четыре дня, предлагает внести существенные изменения в 14 статей, относящихся к разным главам Конституции, тогда как Федеральный закон «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции» требует, чтобы закон о поправке охватывал взаимосвязанные изменения конституционного текста.

Кроме этого, при внесении проекта поправок в Государственную думу нарушено требование, предусмотренное частью 5 статьи 3 Федерального закона «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации», в соответствии с которой «вместе с проектом закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации» представляется «обоснование необходимости принятия данной поправки» (анализ к. ю. н., доцента А. А. Троицкой).

Как известно, обоснование означает подкрепление убедительными доводами необходимости внесения изменений. Однако, например, пункт пояснительной записки о том, что «к полномочиям Совета Федерации предлагается отнести прекращение по представлению Президента Российской Федерации полномочий судей Конституционного Суда Российской Федерации, судей Верховного Суда Российской Федерации, судей кассационных и апелляционных судов в случае совершения поступка, порочащего честь и достоинство судьи, а также в иных предусмотренных федеральным законом случаях, свидетельствующих о невозможности осуществления судьей своих полномочий», никакого обоснования не содержит и является всего лишь повторением самого содержания поправки. Причина и необходимость сокращения числа судей Конституционного суда не обоснована вообще. То есть процедура не соблюдена и, по существу, является всего лишь фикцией процедуры.

Публичные обсуждения возможности внесения поправок в преамбулу Конституции периодически привлекают к себе общественный интерес. Однако этот интерес абсолютно беспочвенен с точки зрения действующего законодательства. Ни 9-я глава Конституции, ни Федеральный закон «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации» не определяют какой-либо процедуры для внесения поправок в преамбулу. Из этого следует, что поправки в преамбулу невозможны и преамбула может быть изменена только при принятии новой Конституции Конституционным собранием. Об этом совершенно правильно говорил председатель Комитета Государственной думы IV–VI созывов В. Н. Плигин. Если преамбула будет изменена, ее легитимность навсегда останется под сомнением.

Про ограничение политических прав и равенство граждан перед законом

Ограничения пассивного избирательного права граждан России и на доступ к государственной службе по основанию наличия у них документа о праве на проживание за пределами РФ противоречат статье 2 (человек, его права и свободы являются высшей ценностью), части 2 статьи 6 Конституции (равенство прав и свобод) — глава 1. Поправки также противоречат частям 1 и 2 статьи 19 (равенство перед законом и судом независимо от каких-либо обстоятельств), части 2 статьи 27 (право свободного въезда-выезда), статье 32 (право избираться и быть избранным и право на равный доступ к государственной службе), статье 46 (неограничиваемое право на судебную защиту прав и свобод), частям 1 и 2 статьи 62 Конституции (право на многогражданство) — 2-я глава. Все вводимые ограничения являются несоразмерными и необоснованными.

Кроме этого, жить за пределами Родины — не значит быть предателем Родины. Считаю, что подобные поправки, априори записывающие всех граждан России, проживающих или временно пребывающих за ее пределами, в потенциальные изменники, противоречат части 1 статьи 21 (достоинство граждан) Конституции Российской Федерации — 2-я глава.

Запрет на занятие должностей в зависимости от вида на жительство не оправдан конституционно значимыми целями. Он создает в тексте Конституции внутреннее противоречие между базовым положением о равенстве и запретом дискриминации, с одной стороны, и лишением права занятия государственных должностей целой категории граждан — с другой. И если в отношении иностранного гражданства Конституция еще допускает отступление от принципа равенства (ст. 61), то ограничения по виду на жительство, то есть даже не по самому факту проживания, а только по наличию такого права, являются откровенно дискриминационными.

Многими оставлено без внимания, что помимо запрета на иностранное гражданство и вид на жительство поправки вводят формальное требование о постоянном проживании на территории Российской Федерации. Оно, в свою очередь, ставит под вопрос права лиц, не имеющих регистрации по месту жительства на территории России. Регистрационный учет является на сегодняшний день единственным способом подтвердить факт постоянного проживания, за исключением обращения в суд. Отсутствие заветного штампа в паспорте, таким образом, закрывает для отдельной категории граждан доступ к занятию государственных должностей. Даже если они никогда не были за границей.

Часть должностей, которых коснутся поправки, являются выборными. Статья 32 Конституции содержит ровно два возможных ограничения пассивного избирательного права: признание судом недееспособным и нахождение в местах лишения свободы по приговору суда. Данный перечень является закрытым, хотя Конституционный суд и считает иначе.

Что же касается предлагаемых изменений в требования для занятия должности президента, то запрет на наличие иностранного гражданства или вида на жительство, во-первых, объявляется пожизненным. Последующий отказ от гражданства или вида на жительство не позволит восстановить право баллотироваться в президенты. А во-вторых, действие поправок будет иметь фактически обратную силу без какого-либо ограничения по времени. Избирательное право гражданина ставится в зависимость от его действий в прошлом, в отношении которых он не имел какой-либо возможности спрогнозировать подобные правовые последствия. Более того, раз запрет пожизненный, гражданин не может сделать абсолютно ничего для восстановления своего права. Рассматривая возможность придания правовым нормам обратной силы, Конституционный суд допускал ее только в регулировании отношений между индивидом и государством и только в интересах индивида (см., например, Определение Конституционного Суда РФ от 2 июля 2015 года № 1539-О). Поэтому ограничение, предлагаемое проектом закона о поправке к Конституции, является безусловно дискриминационным и недопустимым.

Про местное самоуправление (МСУ)

В послании президента было сказано о необходимости закрепления принципа единства системы публичной власти и одновременно о расширении и укреплении полномочий МСУ. Во внесенном проекте поправок действительно сказано о запрете на ограничение прав местного самоуправления и о компенсации дополнительных расходов, возникших в результате выполнения органами местного самоуправления во взаимодействии с органами государственной власти публичных функций и полномочий, имеющих государственное значение. Однако все эти гарантии предлагается реализовывать в совершенно иной конфигурации отношений между государственной властью и органами МСУ. Речь идет о подменной трактовке термина «единая система публичной власти». Нет сомнения, что и государственная власть, и МСУ являются властью публичной. Но смысл МСУ в том и состоит, что МСУ не входит в единую систему государственной власти. И это положение четко и ясно закреплено в российской Конституции.

Статья 12 (1-я глава) специально подчеркивает самостоятельность МСУ в пределах собственных полномочий и невхождение его в систему государственной власти. Но использование на конституционном уровне термина «единая система публичной власти» на самом деле ведет к восстановлению единой (по советскому образцу) централизованной и соподчиненной системы представительных органов власти и (по образцу статьи 77 Конституции) единой вертикали исполнительной власти.

Таким образом, предложенные поправки фактически отменяют независимость муниципальной власти. Эта независимость декларируется, но организационно муниципальная власть оказывается встроена в систему государственной власти, что категорически противоречит статье 12 Конституции (попранием принципа самостоятельности МСУ), а также части 2 статьи 4 Европейской хартии местного самоуправления. Если на протяжении ряда последних лет такая ситуация уже существовала на практике и отчасти на уровне законодательного регулирования, то возведение ее на конституционный уровень стабилизирует и кратно усилит данную практику и не позволит воспрепятствовать ей в судебном порядке.

(Анализ проведен совместно с д. ю. н., профессором И. И. Овчинниковым.)

Про судебную систему

Для судебной системы предложения о поправках в Конституцию будут означать, что президентская администрация фактически сместит систему сдержек и противовесов в пользу президентской власти. Потому что если президент, а не высшая квалификационная коллегия будет рассматривать дела судей и преследовать их дисциплинарно, то он получит чрезмерный контроль над органами, которые должны проверять конституционность и правомерность его же указов. То есть судьи, по сути, теряют независимость, и их несменяемость находится под угрозой. Это противоречит статьям 120 и 121 Конституции Российской Федерации. И, таким образом, возникает неразрешимая внутриконституционная коллизия, которая порождает правовую неопределенность.

Предложение о смещении судей Советом Федерации противоречит Конституции. Потому что судья, которого сместил Совет Федерации, жаловаться не сможет. Конституция предполагает право всех граждан на судебную защиту. И на высшую квалификационную коллегию судья мог пожаловаться, а на Совет Федерации не сможет. Как на него жаловаться? Да и разве Совет Федерации потратит несколько часов на персональное рассмотрение дела судьи? Это будет очень быстрая чиновничья процедура. Следовательно, предлагаемые поправки нарушают статью 46 Конституции (2-я глава) — право на судебную защиту, которое, как известно, в силу части 3 статьи 56 Конституции не подлежит ограничению.

«Одно дело — назначать судей. Во всех странах судей назначают не судьи, а кто-то. Например, в США их назначает президент с ведома и согласия сената. То есть существуют процедуры, которые позволяют другим ветвям власти формировать судейский корпус. Но после этого судьи оказываются независимы — они получают должность и никак не зависят от того, кто их назначил. В свое время президент Никсон сказал про одного из судей, которого он сам назначил: „Моя самая большая ошибка сидит в Верховном суде США”. Этот судья не стал выслуживаться, но президент ничего не мог с ним сделать. Это самое важное. Назначение — это одно, а смещение — другое. Судья не должен жить под дамокловым мечом и рисковать должностью потому, что он отменил или признал недействующим указ своего благодетеля»1.

Про Конституционный суд

Все полномочия Конституционного суда строго ограничены статьей 125 Конституции. Наличие в проекте поправок возможности их расширения внеконституционным путем (через ФКЗ «О Конституционном суде») открывает возможность свободной и обязательной к исполнению интерпретации любых конституционных положений вне рамок статьи 16 и части 1 статьи 135 Конституции (1-я и 9-я главы).

Наделение президента правом инициировать абстрактный конституционный контроль проектов федеральных законов и проектов законов субъектов федерации ставит Конституционный суд в недопустимое положение судьи в собственном деле при возможном последующем конкретном нормоконтроле по этим законам.

Сокращение численности Конституционного суда ничем не обосновано и крайне вредно, учитывая количество обращений в суд и правило, в соответствии с которым КС не может рассматривать два дела одновременно. Это нарушает право граждан на судебную защиту, предусмотренную статьей 46 Конституции (2-я глава). В 2019 году в базе данных Конституционного суда зарегистрировано 14 812 обращений. Количество же постановлений (очно рассмотренные дела) — 41. В 2018 году таких решений было 47. Даже если предположить, что часть дел была рассмотрена в письменном производстве, это мизерная часть от обращений.

Нарушение принципа разделения властей и баланса их системы

Проект поправок де-факто включает прокуратуру и судебную власть, в том числе Высший и Конституционный суды, в вертикаль президентской власти.

Поправки снижают статус правительства и его председателя, силовой и международный блок правительства превращается в часть президентского офиса, неподотчетного парламенту, председатель правительства фактически уравнен с министрами с точки зрения своей независимости и подотчетности Думе, его можно теперь увольнять без всего правительства.

Для понимания конструкции следует помнить, что Совет Федерации в России — это неизбираемый орган, 55% его членов назначаются президентом и главами субъектов Российской Федерации, а 45% делегируются региональными законодательными собраниями; то есть президент организационно руководит работой судов, прокуратуры и силовых министров с согласия представителей, большинство из которых назначаются органами исполнительной власти.

Этим нарушается принцип разделения властей, декларированный в статье 10 главы 1 Конституции.

Про Госсовет

В соответствии со статьей 11 Конституции (1-я глава «Основы конституционного строя») государственную власть в Российской Федерации осуществляют президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации. Этот перечень закрытый и не предусматривает никаких других видов государственных органов. Тем более таких, которые смогут определять основы внутренней, внешней политики и приоритетных направлений социально-экономического развития государства. То есть речь идет о перемещении центра тяжести власти от институтов президента и парламента в другое место, где не существует конституционных лимитов.

Однако предлагаемые конституционные контуры порядка формирования и функций Госсовета противоречат статье 10 («Основы конституционного строя»), поскольку формирование его должностным лицом, стоящим над всеми ветвями власти, и конституционная отсылка к закону об этом органе без определения пределов его полномочий категорически не вписываются в установленный Конституцией принцип разделения властей. Из органа, призванного декларативно обеспечивать взаимодействие с регионами и особое представительство губернаторов в системе исполнительной власти, Госсовет теперь превращается в еще один президентский орган, в который, вероятно, войдут, помимо президента и премьера, руководители палат Федерального Собрания и ключевые силовики, образуя своего рода старшее правительство.

Таким образом, создание Госсовета противоречит основам конституционного строя России, что категорически запрещено статьей 16 Конституции.

Про федерализм

Федеративные государства по сравнению с унитарными всегда более сложны по управлению. Но эта сложность, обусловленная либо историческими условиями образования конкретного государства, либо его национальным составом, компенсируется отсутствием этнических конфликтов и угроз территориальных переделов. Суть федеративного устройства не в его декларировании, а в реальном разграничении полномочий между центром и федеративными частями. Процесс перераспределения полномочий в пользу центра приводит к мнимому федерализму (по факту к унитаризму), что не всегда приемлемо в определенных этногеографических условиях. Мы наблюдаем такое движение России к псевдофедерализму с начала 2000-х годов (введение федеральных округов). Теперь это состояние предлагается закрепить в Конституции, усилив его еще рядом федеральных полномочий в ущерб полномочиям субъектов. В том числе — правом центра назначать на должность и освобождать от должности прокуроров субъектов Российской Федерации и возможностью передачи по инициативе центра в Конституционный суд законов субъектов до их подписания губернатором. В условиях сложносоставного полиэтнического государства все это крайне опасно.

(Анализ проведен с учетом мнения д. ю. н., профессора С. В. Нарутто.)

Про расширение полномочий парламента

При внимательном анализе текста поправок выясняется, что на деле не только не происходит никакого расширения полномочий, но, наоборот, роль и значение парламента сокращаются. Замена «согласования кандидатуры председателя Правительства» на «утверждение» — это псевдоусиление роли парламента. В послании глава государства отметил, что на сегодняшний день в соответствии со статьями 111 и 112 Конституции президент лишь получает согласие Государственной думы на назначение председателя Правительства России, а затем уже сам назначает и главу кабинета, и его заместителей, и всех министров. Опять же под гром аплодисментов президент предложил доверить Государственной думе не просто согласование, а утверждение кандидатуры председателя Правительства, а затем по его представлению всех вице-премьеров и федеральных министров. При этом президент будет обязан назначить их на должность, то есть будет не вправе отклонить утвержденные парламентом кандидатуры соответствующих должностных лиц. Однако совершенно безразлично, какое именно действие совершит Государственная дума, будет ли это выражение согласия или же утверждение. Правовые последствия будут совершенно идентичные, поскольку и выбор кандидатуры, и назначение осуществляет президент. Введение же Госсовета — органа по функциям федеративного, но гораздо более полномочного, нежели Совет Федерации, — наносит удар одновременно по федерализму и по парламентаризму, поскольку на деле превращает Совет Федерации просто в ничего не решающую вывеску.

(Анализ проведен с учетом исследования к. ю. н. Е. А. Мишиной.)

Риски, возникающие при принятии внесенных поправок

В комплексе поправки ставят под реальную угрозу всю логику и смысл демократической Конституции. Демократия состоит из трех неразделимых частей — прав человека, верховенства права и разделения властей. По сути поправки наносят удар по всем трем и дополнительно затрагивают еще одну важнейшую основу конституционного строя России — федерализм.

Вывод

Предлагаемые президентом России поправки к Конституции Российской Федерации, процедура их обсуждения и принятия вступают в противоречие и фактически приводят к пересмотру ряда положений глав 1, 2 и 9 Конституции. В соответствии со статьей 16 Конституции никакие другие положения не могут противоречить основам конституционного строя Российской Федерации, а положения ее 1-й главы не могут быть пересмотрены иначе чем в порядке, установленном настоящей Конституцией.

Следовательно, в соответствии с частью 1 статьи 135 Конституции такие поправки не могут рассматриваться Федеральным Собранием и должны приниматься в иной, установленной Конституцией процедуре.

Конституционная идентичность — федерализм — местное самоуправление — смешанная республика — права человека (ограничение на занятие государственных и выборных должностей)

Лукьянова Е. Конституционная идентичность и форма правления // Деконструкция Конституции: Что нужно и что не нужно менять в российском Основном Законе. Серия «Либеральная миссия — Экспертиза». Вып. 8 / под ред. К. Рогова. М: Фонд «Либеральная Миссия», 2020. С. 23–26. URL: http://liberal.ru/files/articles/7489/Dekonstrukciya_Konstitucii___chto_nuzhno_i_chto_ne_nuzhno_menyat_v_rossijskom_Osnovnom_Zakone.pdf

Вернемся к самому началу нашей дискуссии: какие этапы прошел процесс искажения действующей Конституции России? Мы с Ильей Шаблинским в нашей последней книжке «Авторитаризм и демократия» довольно подробно описали, как страна в течение четверти века постепенно отходила от принципов Конституции. По совокупности событий, методик и актов наиболее значительными реперными точками можно считать 2000–2004 годы (самое начало путинского правления) и 2012–2016-й. Остальное вписывалось в общую логику больших поворотов. Позднеельцинский период тоже дал несколько сомнительных конституционных толкований, но они не имели поворотного значения.

Поэтому правы те, кто утверждает, что поправками фактически конституционализируются те «достижения» дедемократизации (мы ее назвали конституционной инволюцией), которые были достигнуты за последние 20 лет. И, похоже, сегодняшний этап — завершающий. В ходе его с большой долей вероятности можно будет сделать вывод об окончательном разрушении конституционной конструкции. Шанс удержать направление, заданное в 1993 году, за счет сохранения в неприкосновенности 1-й и 2-й глав Конституции невелик. Мне бы очень хотелось, чтобы Тамара Георгиевна Морщакова оказалась права. Но, боюсь, что конституционный ящик Пандоры открыт 15 января 2020 года. Духи разрушения вырвались на волю, а Надежда, как и в древнем мифе, осталась внутри. Это первое.

Второе. То, о чем я додумалась только недавно, размышляя о феномене оборонного конституционализма под предлогом сохранения конституционной идентичности. Дело в том, что преамбула, 1-я и 2-я статьи Конституции России представляют собой не просто некий набор слов и терминов. Они являются концентрированными ценностями-устремлениями, идентификационным маркером конкретного государства на определенном этапе его развития. То есть тем, что в современном интернационализированном конституционном праве и называется настоящей, а не мнимой конституционной идентичностью. По действующей российской Конституции эта идентичность — осознание себя частью мирового сообщества, демократия, федерализм, республиканская форма правления, правовое государство и права человека как высшая ценность. Поправки, предложенные президентом России, чрезвычайно опасны именно потому, что они изменяют данную конституционную идентичность, которая и так уже за четверть века была поставлена под угрозу законами и подзаконными актами. Они создают особые конституционные механизмы невозможности реализации тех ценностей и устремлений, которые заложены в Конституции.

В целом все это очень аутентично всем действиям власти за последние 20 лет. В том числе заявление президента о том, что первые две главы Конституции неприкосновенны и не претерпят изменений, поскольку потенциал Основного закона еще не до конца исчерпан. Это в очередной раз свидетельствует об имитационном характере российского политического режима, о попытке сохранения некой демократической ширмы, имитационного фасада его абсолютно авторитарного характера в сочетании с наличием за этим фасадом крайне жесткого механизма, полностью меняющего конституционную идентичность государства. Поэтому я провела краткий анализ ценностного характера поправок. Он прилагается. Следует только отметить, что смена конституционной идентичности явно готовилась заранее. Мы уже не раз слышали подходы к взятию этого «веса» из уст председателя Конституционного суда Валерия Зорькина. И о скрепах, и об опасности прав человека, и о коллективизме, и об особом пути, и даже о крепостном праве. Так что все не случайно.

Еще несколько слов про преамбулу и процедуру. На мой взгляд, предлагаемыми поправками, помимо создания механизма нереализации 1–2-й глав Конституции, грубо нарушена еще и 9-я неприкасаемая глава. Все разговоры об изменении преамбулы, возникшие уже после того, как поправки были официально внесены, очень опасны. По действующему российскому законодательству преамбула неизменяема. Она может быть изменена только вместе с полным текстом Конституции именно потому, что она носит ценностный мировоззренческий характер, определяющий вместе с первыми главами рубежи, ценности и устремления того конституционного строя, который был заложен создателями Конституции.

В целом же поправки наносят огромный ущерб всем элементам основ конституционного строя — демократии, правовому государству, федерализму, правам человека и местному самоуправлению как одной из важнейших основ демократического государства. Я сегодня специально еще раз перечитала Европейскую хартию местного самоуправления. Поправки ей категорически не соответствуют. Более подробный анализ поправок прилагаю.

Еще один вопрос, который был задан в ходе нашего круглого стола — что лучше: президентская или парламентская республика? Мне кажется, что многие страны, которые сегодня вполне успешно развиваются, все же преимущественно идут по пути смешанных республик. Так гибче и удобнее. Парламентская республика хороша принципиально, но крайне сложна и требует зрелых ответственных политиков, обладающих терпением и большой демократической мудростью. В условиях такой большой многонациональной и поликонфессиональной страны, как Россия, она будет все время натыкаться на собственную неповоротливость и невозможность консенсуса. Смешанная республика при наличии баланса ветвей власти, при хорошо отлаженных процедурах и институтах более гибка и маневренна. Но это все теория. Потому что, как мне кажется, у нас никакая не смешанная республика. Если мы возьмем любой классический юридический словарь, то увидим, что по реальному разграничению полномочий (Краснов с Шаблинским еще 10 лет назад насчитали у российского президента более 400 дополнительных внеконституционных полномочий; теперь их уже гораздо больше, я думаю около 700) наша страна — выборная дуалистическая монархия с институтом престолопреемства. Поэтому сначала нужно возвращаться к мысли о республике, а потом уже думать о ее конфигурации.

Парламент назначает правительство, правительство ответственно перед парламентом. Это то, что называется ответственным правительством в парламентской республике. Да, можно вписать туда и полномочия президента. Но прежде всего президента нужно вписать в систему разделения властей. Он же у нас, как истинный монарх, стоит над всеми ветвями власти, осуществляя роль арбитра (гаранта Конституции). Все тянется отсюда. И это именно та отправная точка, с которой нужно начинать конструировать модель. Я понимаю, что в условиях 1993 года многие положения Конституции были результатом компромисса в очень непростых условиях двоевластия. Но сегодня без решения этих вопросов мы вряд ли сможем продвинуться куда-либо. Похоже, что поправки у нас предусматривает закон о президенте, которого у нас никогда не было. И мы должны дать себе отчет, чем это нам грозит. При наличии специального закона о президенте его полномочия могут стать поистине безграничными. И для этого не надо будет никаких поправок в конституцию вносить. Ровно так же опасен и закон о Госсовете.

И еще об одном важном не нужно забывать. О том, что поправки, ограничивающие пассивное избирательное право граждан и их доступ к государственной службе, на самом деле направлены на ограничение политической конкуренции. Они конкретно-прицельные. Вспомните, как освобождали из тюрьмы Михаила Ходорковского — ему выдали заграничный паспорт и посадили в самолет. То есть принудительно депортировали, безальтернативно поставив в условия необходимости получения вида на жительство за пределами России. Ведь ровно под такие ситуации и под таких людей сконструированы эти поправки, несоразмерно, как сказала Тамара Георгиевна, ограничивающие права граждан и их равенство перед законом.

На самом деле они приняты для ограничения пассивного избирательного права в отношении огромного количества людей, активистов, преследуемых, которые выдавлены из страны. Дело даже не в Ходорковском. Просто он — очень яркий и понятный пример. Другого выбора ему не дали. Это прямой ущерб политической конкуренции.

«Конституционный переворот» как реформа развала России

Лукьянова Е. «Конституционный переворот» как реформа развала России // Idel.Реалии. 28.01.2020. URL: https://www.idelreal.org/a/30394848.html

Российский юрист, ученый, доктор юридических наук, общественный и политический деятель Елена Лукьянова специально для читателей «Idel.Реалии» расшифровала послание Владимира Путина в части преобразований в федеративном устройстве России. Лукьянова считает, что происходит «конституционный переворот», уничтожается местное самоуправление, а субъекты становятся еще более зависимыми от центра.

— Недавно вы отметили, что осуществление инициатив Владимира Путина по изменению Конституции РФ — это уничтожение федерации. Не могли бы объяснить, почему так считаете?

Чуть-чуть развернуто отвечу. Дело в том, что федеративные государства по сравнению с унитарными всегда более сложны по правлению. Сложно управлять не хочется, поэтому наступление на федерализм у нас идет с начала 2000-х годов, когда Владимир Путин подписал указ о полномочных представителях президента в федеральных округах и приложением к этому указу был список федеральных округов. На мой взгляд, это уже очень серьезная трансформация федерации и постановка субъектов федерации под гораздо более жесткий федеральный контроль. То есть централизация — это его все. После этого был скорректирован закон об основных принципах организации власти в субъектах федерации, были унифицированы конституции субъектов, потихонечку отнимались полномочия субъектов. Потихонечку-потихонечку всякими подзаконными актами, закончиками. Во-первых, фиксация этой ситуации в Конституции РФ. Во-вторых, мы видим, федеративные отношения довольно сложно анализировать хотя бы просто потому, что там прямо об этом ничего не сказано, что федерации не будет. Мы видим в разных статьях поправок аккуратненькое перераспределение снова полномочий от субъектов федерации к центру. Собственно, федерация предполагает распределение полномочий по принятию решений в сторону частей государства, которые наделены признаками государственности. 

Ну, например, это назначение прокуроров региональных или их отставка. Из чисто статьи 72 Конституции предмет совместного ведения, но никак не федерального центра.

Возможность конституционного контроля проектов региональных законов… Вообще, региональные законы — это неприкосновенная святая святых субъекта. Для разрешения споров между субъектами и федерацией предусмотрен так называемый спор о компетенции в Конституционном суде, но никаким образом не президент, который фактически изымает готовый закон субъекта и начинает его анализировать на предмет соответствия Конституции РФ. Вот я считаю, что вкупе со всеми теми мерами, которые были с начала 2000-х, и сегодняшними поправками Конституции можно слово «федеративное» из 1-й статьи вычеркнуть.

— В своем послании Владимир Путин говорил и о муниципальных образованиях. Он поднял вопрос их полномочий. Михаил Ходорковский активно критиковал посылы президента РФ в части компетенций муниципалитетов. Оппозиционер отметил, что Владимир Путин решил покончить с местным самоуправлением из-за того, что альтернативные кандидаты в последнее время начали получать места на выборах на муниципальном уровне. Как вы относитесь к видению Ходорковского?

Я согласна с первым тезисом Михаила Борисовича, с тем, что Владимир Путин уничтожает местное самоуправление. А вот что касается причин, я не думаю, что тут только одна причина — успешное овладение молодежью, оппозицией способом одержания побед на муниципальных выборах. Хотя возможно, что это одна из причин. На самом деле, опять же, местное самоуправление на протяжении последнего десятилетия, даже меньше немного, подвергается серьезным нападкам. Это не в депутатах дело, а, например, в нераспределенных землях, собственности: в основном в больших городах идут споры между муниципальными образованиями и, например, главой региона. Мы это видели. Если до середины 2000-х Конституционный суд поддерживал местное самоуправление, защищал, то последние пять лет он этого практически не делает. Это тяжело, да. Местное самоуправление — это основа низовой демократии. Это не просто демократическая школа для населения, это в целом признак демократического государства. Местное самоуправление неприкосновенно с точки зрения Европейской хартии о местном самоуправлении. Местное самоуправление крайне важно вообще для постановки отметки государству в индексе демократии. Это неприятно, неудобно, и это, опять же, унифицируют. А поскольку опыт унификации длился 70 лет в советское время, когда местные советы, обладавшие на самом деле некоторыми муниципальными признаками, все-таки были встроены в единую систему советов народных депутатов, то по этой схеме и предложено пойти. Но предложено пойти обманным путем. То есть провозглашается тезис о так называемой единой публичной власти. Это обманка. Это терминологические игры, потому что и государственная, и муниципальная власти публичные. Но только муниципальная власть не является государственной властью. С точки зрения Конституции РФ она выведена из системы государственной власти, она независима. Путем этого подменного тезиса просто пытаются местное самоуправление встроить в единую систему государственной власти, чтобы она не была самостоятельной.

— В 1990-е годы мы наблюдали активную борьбу того же Шаймиева с федеральным центром. Стоит ли сейчас ожидать сопротивления «реформе Путина» со стороны региональных элит?

«Реформу Путина» можно только назвать «конституционным переворотом». Ну, поскольку за время правления Путина очень сильно была укреплена вертикаль, система назначений и система согласования глав субъектов, то с официальных вершин, от руководства субъектов мы вряд ли услышим какой-либо протест. Но то, что региональные реальные элиты (смотря что мы называем элитами) в отличие от выборного Шаймиева… Шаймиева, у которого реально была популярность и доверие еще с советских времен, поскольку он был первым секретарем Компартии. Шаймиев был гигантским тяжеловесом в Совете Федерации. Он, Россель были реальными тяжеловесами, которые могли противостоять каким-либо федеративным начинаниям в Совете Федерации. Сейчас Совет Федерации, во-первых, не тот. Но в настоящих региональных элитах, я абсолютно уверена, этот протест есть. В каком виде мы его получим, мы не знаем. Его не может не быть. В крайнем случае это чревато очередными центробежными тенденциями субъектов и постановкой России на грань, в общем-то, развала.

Забыли еще сказать про замечательный Госсовет, который создается. Контуры его весьма призрачны. Создание параллельно с Советом Федерации Госсовета… Если сегодня Совет Федерации спит, завтра он вполне может проснуться и показать свое лицо. То есть в кризисных ситуациях спящие институты отходят от своего состояния анабиоза. Так вот Госсовет — это одновременно угроза федерализму и парламентаризму, потому что, скорее всего, это управленческий орган и в значительной степени он будет состоять из представителей исполнительной власти. Он, таким образом, нивелирует парламент или ту часть парламента, которая отвечает за региональные интересы внутри страны. С другой стороны, он также является угрозой федерализму именно потому, что ему не сможет противостоять представительная власть в виде Совета Федерации.

— Вы упомянули, что президент Владимир Путин давно запустил политику нивелирования. Среди этих мер есть и упразднение названия должности «президент республики». В Татарстане пока еще должность звучит по-старому.

Ну, вы знаете, Татарстан и Башкортостан даже в советские времена играли очень нестандартную роль внутри Советского Союза как автономные республики. У них всегда отличалось законодательство, у них всегда отличались правила игры. Если вспомнить, как образовывались Татарстан и Башкортостан, когда сверху ехало постановление Совнаркома об образовании Татаро-Башкирской ССР и были пущены всадники на конях, кто быстрее… В общем, это старая история.

— Должность президента в РТ останется?

Ну, пока еще ее никто не упраздняет, но дело ведь не в названиях, а в полномочиях. Можно называться как угодно, но иметь возможность влиять…

— Среди предложений Владимира Путина есть и приоритет национального законодательства над международным. Как вы думаете, это отразится на федерализме в России и на коренных народах страны?

Нет, не думаю. Во-первых, в отличие от послания с речью он выступил на первом заседании Конституционной комиссии, и там он об этом очень много говорил. Там совершенно уже другие слова. Нет, нет, нет, остается приоритет. Это только на случай, если что-то такое категорически противоречит Конституции РФ. То есть, скорее всего, это механизм однократных ситуационных решений — например, дела ЮКОСа, грядущего решения ЕСПЧ по жалобе Владимира Кара-Мурзы-младшего по ограничению избирательных прав по причине наличия гражданства другой страны… Это пока что ситуационная история, я пока не вижу здесь угрозы. Но как это может быть использовано в той или иной ситуации — это другой вопрос. Да, с этим можно играться.

Конституционный суд одобрил поправки к Конституции. Почему это больше похоже на спецоперацию, чем на решение суда?

Лукьянова Е. Конституционный суд одобрил поправки к Конституции. Почему это больше похоже на спецоперацию, чем на решение суда? // Медуза. 23.03.2020. URL: https://meduza.io/feature/2020/03/23/konstitutsionnyy-cud-odobril-popravki-k-konstitutsii-pochemu-eto-bylo-bolshe-pohozhe-na-spetsoperatsiyu-chem-na-reshenie-suda

16 марта 2020 года Конституционный суд Российской Федерации опубликовал Заключение «О соответствии положениям глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации не вступивших в силу положений Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации „О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти”, а также о соответствии Конституции Российской Федерации порядка вступления в силу статьи 1 данного Закона в связи с запросом Президента Российской Федерации». Этот документ, представляющий собой 52 страницы крайне сложного и запутанного юридического текста, изобилующего номерами статей Конституции и отсылками к решениям самого Суда, был изготовлен им за двое суток и проголосован судьями.

Итак, что это было? Самый короткий ответ на него может быть следующим: это часть спецоперации по устранению юридических препятствий, ограничивающих свободу деятельности сформированной в России системы власти. Эти препятствия позволяли гражданам и публичным образованиям оспаривать действия власти и отчасти противостоять им. Неисправленная Конституция давала довольно широкую возможность обжалования самых разных актов и решений на предмет их противоречия Основному закону. Возможность обжалования была востребована. Например, в 2019 году в базе данных Конституционного суда было зарегистрировано 14 812 обращений, а количество очно рассмотренных дел Судом — всего 41. Теперь у Суда появится легальная возможность существенно сократить этот поток, а у власти исчезнет проблема поиска путей неисполнения судебных решений.

Конституционный суд был введен в спецоперацию не сразу и, казалось бы, спонтанно в момент, когда недовольство конституционными поправками достигло апогея. Однако на самом деле это был хорошо и заранее подготовленный плацдарм для легитимации любых решений на случай экстренных ситуаций. Под подготовкой имеется в виду постепенная кадровая селекция судей. Сначала в ФКЗ «О Конституционном суде» была внесена специальная «возрастная» поправка для удаления судьи Тамары Морщаковой, потом создана ситуация под прекращение полномочий лидера по особым мнениям — судьи Анатолия Кононова. После этого практически прекратилось доназначение судей взамен уже выбывших. В течение уже нескольких лет суд действует в неполном составе — 15 из 19 конституционно требуемых членов. В обсуждении поправок и вовсе участвовало 14 судей, у двух из которых в нынешнем году истекает срок полномочий. Самый активный и имеющий собственное видение правовых процессов судья Константин Арановский оказался в момент рассмотрения на больничном.

Почему принятие поправок и их подтверждение Судом происходило так быстро? Мировой истории конституционных поправок подобная скорость до сих пор была неизвестна. Но похоже, что скоростной эффект был умышленной и заранее рассчитанной тактикой. Это такой аппаратно-юридический блицкриг — наступление, обеспечивающее достижение целей своей внезапностью и молниеносностью. Ведь любому по-настоящему серьезному специалисту, даже если он будет работать в режиме 24/7, нужно время для осмысления и подготовки альтернативной позиции. Поэтому если недостатки и противоречия первого пакета поправок были хоть как-то проанализированы (было время), то анализ повалившихся вслед за этим как из прохудившегося ведра изменений на изменения и дополнений с голоса, перманентная корректировка процедуры и неразбериха с ней — не мог не запаздывать. В итоге 75-страничное письмо «друзей суда» (amicus curiae), представляющее альтернативную профессиональную точку зрения, было подготовлено и подано в Конституционный суд только одновременно с началом его заседания по поправкам, назначенного в экстренном режиме. Специалисты в этой ситуации все время отставали, на что, видимо, и был расчет. И даже если позже появится заключение Венецианской комиссии по поправкам (а поправки туда уже направлены), дело уже будет сделано. В ПАСЕ Россия спокойно будет апеллировать к так называемой дискреции — свободе усмотрения и действий конституционного законодателя.

Сейчас мы можем уверенно констатировать, что для внимательного и скрупулезного анализа изготовленного Судом документа понадобится значительное время. Особенно учитывая его уже упомянутые объем, сложность, запутанность и количество ссылок. Ведь придется проверять все подробно до каждой запятой. Кроме этого, нужно будет озаботиться переводом трудно читаемых стилистических нагромождений и проверкой правильности употребления латинских терминов, то есть извлечением истинных смыслов. Но предварительные краткие выводы сделать все же можно. Тем более что все это и по стилистике, и по процедуре очень похоже на Постановление Конституционного суда о проверке Договора между Российской Федерацией и Республикой Крым о принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов, изготовленное им в ночь с 18 на 19 марта 2014 года. А это мы уже, как говорится, «проходили».

В самом малом разрешении можно уже сформулировать, что сделал Конституционный суд. Правда, он с самого начала сразу же сообщил, что все многочисленные страницы можно не читать, а переходить прямо к резюме. Потому что дача Судом заключения является просто его обязанностью, что она… «не обусловлена наличием неопределенности в вопросе о соответствии являющихся предметом настоящего Заключения положений Закона о поправке нормам Конституции Российской Федерации, на соответствие которым они оцениваются». То есть никакой неопределенности нет априори. Все понятно. Никто ни в чем не сомневается, но оценим уж так и быть, раз обязаны. А чтобы видна была напряженная работа ума, сделаем это подлиннее и позаумнее, но мы вас предупредили.

Из прочитанного следует, что:

  • Конституционный суд создал крайне запутанный и практически нечитаемый текст именно с той целью, чтобы даже самый профессиональный читатель не смог его быстро изучить, понять и проанализировать;

  • Конституционный суд исключил возможность учета альтернативных точек зрения, объявив процедуру рассмотрения непубличной и проигнорировав поданное письмо «друзей суда»;

  • Конституционный суд подменил свою роль в процессе охраны Конституции и вместо правового заключения о конституционности поправок явил миру их обоснование, этакую пояснительную записку, которая в нарушение процедуры не была своевременно предоставлена депутатам и сенаторам при рассмотрении закона о поправках;

  • Конституционный суд подтвердил, что два президентских срока подряд составляют конституционный предел, превышения которого Конституция не допускает, но при этом противоречиво согласился на обнуление этих сроков для определенных лиц, сославшись на конкретно-исторические факторы принятия соответствующего решения, в том числе на степень угроз для государства и общества, состояние политической и экономической систем;

  • также Конституционный суд признал односторонние и многосторонние международные договоры составной частью Конституции, тем самым обеспечив им юридическую силу Основного закона;

  • при этом Конституционный суд констатировал, что положения Конституции не предполагают отказа России от соблюдения международных договоров, но в России теперь появилась процедура выработки конституционно приемлемого способа их исполнения.

Конституционный суд опроверг предположение, что введение в Конституцию Бога означает отказ от светского характера государства и от свободы совести, поскольку это «не сопряжено с конфессиональной принадлежностью, не объявляет наличие тех или иных религиозных убеждений обязательным и не ставит граждан России в неравное положение в зависимости от наличия веры и ее конкретной направленности».

Вместо прав и свобод человека, определенных статьей 18 Конституции (первая несменяемая глава) в качестве смысла и содержания деятельности законодательной и исполнительной власти, Конституционный суд определил их новую содержательную направленность и конституционно-правовые условия. Ими являются конституционные нововведения о языке, культуре, исторической памяти, поддержке соотечественников, уважении предков и пр. Все это названо гордым термином «государственная идентичность».

Конституционный суд добровольно пошел на «урезание» своего состава до 11 человек, пожертвовав «своими» во имя продолжения ношения судейских мантий большинством. Уже, скорее всего, понятно, кто будут те судьи, которые покинут его состав до истечения срока полномочий. Тут, кстати, становится более ясной цель перевода Суда из Москвы в Петербург — судьям просто некуда деваться. Квартиры в местах их изначального обитания, конечно, остались. Но в них уже давно живут дети или другие родственники. А в Питере у них, кроме служебных коттеджей, ничего нет.

Конституционный суд согласился с ликвидацией конституционных (уставных) судов субъектов федерации и с правомерностью вмешательства федерации в полномочия ее субъектов.

Конституционный суд также согласился с неконституционным и несоразмерным ограничением пассивного избирательного права и права на доступ к государственной службе граждан России по причине наличия у них документов на право проживания за пределами Российской Федерации.

Конституционный суд подтвердил ограничение прав местного самоуправления, подменив термин «система государственной власти» термином «система публичной власти», ограничив тем самым — в нарушение международных обязательств России — права местного самоуправления.

По аналогии можно так же, в малом разрешении, проанализировать, чего из предписанного ему законом и статусом Конституционный суд НЕ сделал.

Конституционный суд не обосновал в достаточной мере свое участие в процедуре принятия поправок. Правомерность принятия им к производству запроса президента, как и в 2014 году, представляется сомнительной.

Конституционный суд отказался от рассмотрения запроса в должной процедуре, хотя имел такую возможность. Таким образом, не были выслушаны альтернативные точки зрения.

Конституционный суд, вопреки своему утверждению, практически не исследовал вопросы права, ссылаясь вместо права на общие рассуждения и на конкретно-исторические условия.

Конституционный суд самостоятельно определил предметы исследования и отказался от рассмотрения процедуры внесения поправок. В результате, опять-таки вопреки заявленному, он не проанализировал поправки на предмет их соответствия главе 9 Конституции, а просто сразу заявил, что все установлено «в надлежащей нормативной форме». Он, правда, уделил внимание всенародному голосованию, усмотрев в нем признаки народовластия. А вот других нарушений, коих было множество, не счел нужным заметить.

Конституционный суд не искал, а следовательно, и не нашел оснований признать что-либо неконституционным. Он с самого начала сообщил, что никакой неопределенности в вопросе конституционности поправок не наличествует. И дальше четко следовал заявленной позиции.

Как итог, Конституционный суд блистательно сыграл заранее отведенную ему псевдоправовую роль в политическом блицкриге, променяв свою репутацию и принцип верховенства права на личные дивиденды.

Очень неприятно чувствовать себя в подобной спецоперации подопытным кроликом. Поэтому выбор теперь за гражданами, даже в условиях крайне непрозрачного и несправедливого порядка всенародного «одобрямса». Трудно как-то иначе профессионально обозначить предлагаемую процедуру голосования 22 апреля. Потому что даже на такую спецоперацию может быть дан адекватный ответ большинства. Тем более что рано или поздно дети и внуки, разобравшись в ситуации, спросят своих родителей: «Как вы такое допустили?»

В первый же день, когда было опубликовано Заключение, эксперты отметили неоправданное и неточное использование в нем латыни. Все так и есть. Употребление латинских терминов вообще одно из любимых занятий КС. Это такое своеобразное наукообразное обрамление многих его решений, призванное, видимо, показать особый интеллектуальный уровень авторов. Ладно бы еще речь шла об употреблении к месту римской юридической терминологии, которая является неотъемлемой частью современного правового дискурса. Но когда КС, говоря о конституционной поправке про понятие брака как союза между мужчиной и женщиной, заявляет, что имманентной целью таких отношений является сохранение и развитие человеческого рода, выглядит это как минимум странно. Имманентность — сложный термин, по-разному трактуемый философами, включая Канта, который считал, что он означает познаваемость чего-либо на личном опыте. К сожалению, в лексиконе современного человека средней начитанности слово «имманентный» прочно застряло где-то между словами перманентный и латентный. Поэтому и получается ерунда.

Или еще: «Принцип единой системы публичной власти имплицитно следует из конституционных положений о соединении многонационального народа Российской Федерации общей судьбой на своей земле». Красиво, не спорю! Сразу заставляет читателя чувствовать себя необразованным идиотом. Но буквальный перевод, латинского слова implicite — это «запутанно», а не то, что имел в виду судья Н. С. Бондарь (видна рука), обосновывая включение местного самоуправления в систему государственной власти. Он хотел сказать «неявно», но получилось как раз «запутанно».

Конституционный суд: новые инструкции по применению

По новому закону КС станет куда более закрытым и непрозрачным

https://www.vtimes.io/2020/10/12/konstitucionnyj-sud-novye-instrukcii-po-primeneniyu-a246

Только теперь становятся в полной мере понятными цели и задачи поправок в Конституцию. И это естественно — несмотря на то что Конституция является документом прямого действия, она не может содержать всех деталей правового регулирования. Эти детали содержатся в развивающих Конституцию законах, а они, похоже, были продуманы заранее и весьма тщательно. И именно под них верстались поправки.

Откуда такие выводы? В конце сентября в развитие и уточнение конституционных новелл президент внес в Думу объемный пакет из восьми законопроектов, включающий поправки к четырем федеральным и к трем федеральным конституционным законам. В отличие от того, что озвучивалось публично, поправки кратно усиливают властную вертикаль в части порядка формирования и деятельности правительства, Конституционного суда, прокуратуры, назначения глав силовых ведомств и внешней разведки. Это то, что с ходу бросается в глаза. И хотя первые комментарии всем этим нововведениям уже были даны, я уверена, что юристам придется потратить еще немало времени на их скрупулезный анализ. Ведь только изменения к закону о Конституционном суде (№ 1024643-7, см. https://sozd.duma.gov.ru/bill/1024643-7) представляют собой 96-страничный документ — самая масштабная его правка с момента вступления в силу в 1994 году. Что хотели? Каким он будет — постпоправочный КС? Я попробую посмотреть на процессы немного под другим углом зрения, не зацикливаясь на отдельных поправках.

Какова цель? Похоже, хотели, чтобы КС существенно сократил свою разъяснительно-толковательную активность по вопросам конституционных смыслов, ибо они порой оказываются слишком либерально-европейскими, то есть не совсем такими, каких требует логика нынешнего российского правления. Поэтому во избежание решили «подурезать» деятельность КС в целом. Как? Да просто. Надо всего лишь кратно усложнить процедуру обращений в суд и не допустить попадания в его состав новых образованных и современно мыслящих юристов (заодно и параллельно очистив российские вузы от преподавателей, способных этим юристам преподать те самые нежелательные смыслы).

История началась не сейчас и не вдруг. Если изначально в КС можно было обратиться на любой стадии применения сомнительно-конституционного закона, то с 2011 года для обращения стало обязательным наличие оконченного судебного дела и вступившего в законную силу решения суда любой инстанции. Теперь и этого будет мало — для обращения в КС заявителю придется исчерпать все средства правовой защиты, то есть пройти не только апелляцию и кассацию, но и надзорную инстанцию в виде Верховного суда. Таких правил нет даже для обращения в ЕСПЧ.

С точки зрения теории конституционного правосудия вряд ли можно понять, зачем это нужно суду, который должен проверять нормы на соответствие Конституции и руководствоваться при этом исключительно вопросами права. Его не должно интересовать, что сказали другие суды. Но достоверно известно, что идея исчерпания средств правовой защиты принадлежит лично Валерию Зорькину, который еще в прошлом году на традиционной декабрьской встрече президента с судьями предложил сделать так, чтобы в КС нельзя было попасть сразу из районного суда.

Новые правила подачи жалоб резко ухудшают положение заявителей. Они потребуют значительных дополнительных усилий и расходов для обращения в КС, что однозначно приведет к резкому снижению количества подаваемых жалоб. Увеличится и время рассмотрения дел, поскольку предварительное изучение обращений перестанет ограничиваться какими-либо сроками. Дополнительно сокращается устное производство в КС и, наоборот, увеличивается его письменная составляющая. Это означает, что решения суда будут вырабатываться за закрытыми дверями в тиши судейских кабинетов, а не в очной дискуссии. Заявители не смогут участвовать в прениях, им будет сложнее привлекать свидетелей и экспертов, оперативно реагировать на доводы противной стороны. То есть КС становится все более закрытым и непрозрачным, идя в ногу с общероссийскими властными трендами.

Про судей. Конституционное сокращение численности суда и уменьшение контрольного пакета голосов для принятия его решений, похоже, звенья одной цепи с усложнением правил обращения. Это явно делается ради сохранения в неприкосновенности состава суда. Действующие судьи уже неоднократно доказывали свою лояльность власти. Особенно ярко это проявилось в вопросах с Крымом и с поправками к Конституции. Но состав суда потихоньку стареет и сокращается естественным путем, а новые юристы в суде могут оказаться менее сговорчивыми. Полного конституционного состава суда нет уже давно. На сегодняшний день в суде на шесть судей меньше, чем положено (13 вместо 19). Новые назначения судей не проводились уже десять лет. Президент просто не представлял кандидатуры на освободившиеся места. То есть состав суда не пополнялся умышленно. В течение ближайшего года еще двое судей покинут суд по достижении предельного возраста (Н. С. Бондарь и Ю. Д. Рудкин). И вот оно — новое искомое конституционное число в 11 судей. Но и это число будет постепенно сокращаться. До предельных восьми человек, когда уже нельзя будет не проводить новых назначений, оно дойдет через пять лет — такое вот перспективное планирование на пятилетку. Кстати, сокращение судейского корпуса отнюдь не способствует активизации деятельности суда и явно направлено на ее постепенное свертывание. «С гораздо большей долей уверенности можно прогнозировать увеличение сроков конституционного судопроизводства и снижение общего количества его судебных актов», — считает эксперт Ольга Кряжкова. Операция под названием «Как поменять почти весь закон о КС, но оставить неизменным главное — людей» проведена блестяще!

Но это еще не все. Удавка на шее действующих судей и судей в отставке сжимается все туже. Совет Федерации теперь получил право не только назначать, но и лишать судей КС полномочий по представлению президента. В конституционных поправках говорилось, что такое может произойти «в случае совершения ими поступка, порочащего честь и достоинство судьи, а также в иных предусмотренных федеральным конституционным законом случаях». Но новый закон пошел дальше. Речь в нем идет уже не только о «действиях, не совместимых с деятельностью судьи», но и о получении судьями вида на жительство другого государства (до сих пор судьям КС запрещалось только иностранное гражданство). Из закона исчез пункт о том, что судья должен сначала получить предупреждение коллег, а увольнение его возможно только в том случае, если он предупреждению не внял. Зато судьи КС получили право напрямую обращаться к президенту с предложением внести в Совет Федерации представление на коллегу (читай — доносить) «в случае, если у Конституционного суда есть основания полагать, что соответствующие обстоятельства нуждаются в дополнительной проверке».

В качестве компенсации за предоставляемые неудобства судьям КС в отставке разрешили становиться членами Совета Федерации и депутатами Госдумы (по-видимому, это адресный привет члену ЦИК Борису Сафаровичу Эбзееву), а также замещать другие государственные должности. До сих пор они могли заниматься только научной и преподавательской работой, не рискуя утратить статус.

Новые полномочия КС

Предварительный конституционный надзор. У КС появилось новое полномочие — по инициативе президента проверять конституционность региональных законов до их обнародования, проектов законов о поправке к Конституции, проектов федеральных конституционных и федеральных законов, а также законов, принятых, но не подписанных президентом. Это ровно то, с чем КС сражался все годы своей деятельности. Он совершенно обоснованно полагал, что рассмотрение судом закона до его вступления в силу может нежелательно повлиять на позицию суда при последующем возможном анализе его на предмет соответствия Конституции и тогда суд окажется «судьей в собственном деле», чего делать категорически нельзя. Именно по этому основанию в свою бытность председателем КС Марат Баглай письменно и публично отказался от представленного суду Конституцией права законодательной инициативы. Но российский президент не любит ссориться с парламентом или использовать право вето. Ему проще нивелировать последствия неудачных парламентских решений чужими руками. И КС для этой роли очень подходит. Даже вопреки своей собственной правовой позиции.

Арбитр в межгосударственных спорах. Самое большое медийное внимание привлечено к тому, что КС официально становится высшим арбитром в межгосударственных спорах: по запросу президента, правительства или Верховного суда он теперь вправе давать заключение о возможности отказа от исполнения решения международного и межгосударственного суда, налагающее обязанности на Российскую Федерацию, если это «противоречит основам публичного правопорядка». Но большинство специалистов обоснованно сомневаются в том, что это полномочие будет всерьез реализовываться. Гораздо большую тревогу вызывает резиновая неопределенность термина «публичный правопорядок». Вот это реально опасно, поскольку термин можно трактовать и толковать абсолютно произвольно, перекинув его из закона о КС в самые разные сферы правоприменительной деятельности.

Правда, есть и хорошие новости. Поскольку поправки в закон о КС суд писал сам для себя (он всегда так делает, и это его единственное участие в законотворчестве), то что-то он все же подправил в хорошую сторону. Бесспорно полезным, например, выглядит закрепление за КС возможности указания на необходимость пересмотра дел тех заявителей, жалобы которых поступили до принятия к рассмотрению аналогичных жалоб других лиц, в итоге рассмотрения которых было вынесено постановление. Не вызывают возражений конкретизация и расширение перечня нормативных актов, подлежащих конституционному нормоконтролю, возможность не нотариального оформления доверенности для представительства граждан, расширение круга заявителей в КС, уточнение особенностей разбирательства по отдельным категориям дел.

Но самая странная новость — это введение четкого порядка судебного исполнения решений КС, того, чего он так и не смог добиться за 30 лет своей деятельности. В новом законе он публично, официально и окончательно расписался в своей полной беспомощности, возложив ответственность за исполнение своих решений на Верховный суд, который теперь в течение двух месяцев с момента принятия каждого решения КС должен будет давать соответствующие разъяснения по вопросам судебной практики. Вот такое принуждение к праву, которое не только ставит под сомнение принцип непосредственного действия решений КС, но определяет его истинный авторитет и место в судебной системе. Для практики это хорошо, потому что суды общей и арбитражной юрисдикции неукоснительно прислушиваются к своему высшему звену. А вот чем это обернется для конституционного правосудия, сказать трудно. Как-то сам собой возникает вопрос: «Зачем нам суд, решения которого во имя их исполнения должен разъяснять и пересказывать другой суд»?

Конституционные суды регионов России пошли под нож

Три вопроса об упраздненных институтах

https://www.vtimes.io/2020/11/23/konstitutsionnie-sudi-regionov-rossii-poshli-pod-nozh-a1577

В ходе адаптации законодательства к исправленной Конституции общественное пространство продолжают захлестывать самые разные законодательные новеллы. Чего тут только нет! Кандидаты — иностранные агенты, новые ограничения интернет-СМИ, признание одиночных пикетов в качестве массовых публичных мероприятий, реестр незарегистрированных общественных объединений, запрет просвещения вне стен школ и вузов. В потоке всей этой юридически невнятной, но политически прицельной нормотворческой логореи почти затерялся вопрос о принудительной ликвидации региональных конституционных (уставных) судов. Хотя это звенья одной цепи, когда сверху федеральным регулированием зачищается и цементируется все, что может отличаться от каких-либо кабинетных представлений о должном и сущем. В мире по версии чиновников не должно остаться никаких полутонов, никакого разномыслия, никакой дискуссии, никакой критики. Только жесткая одномерная вертикаль взаимоотношений игроков на политическом поле, подстриженных и причесанных под одну гребенку.

Информация об упразднении судов стала первой утренней новостью 17 ноября 2020 года. Это была законодательная инициатива президента, подоспевшая ко второму чтению поправок к ФКЗ о судебной системе. В поправке предлагается упразднить конституционные (уставные) суды субъектов федерации до 1 января 2023 года, запретить им со дня вступления в силу поправок принимать к производству новые дела, а все текущие завершить до упразднения.

Ведущий российский специалист по конституционному правосудию Ольга Кряжкова мгновенно отреагировала на новость. «Можно по-разному относиться к идее региональной конституционной юстиции и к ее эффективности, но нельзя не задать два юридических и один философский вопрос: 1) как быть с тем, что до сих пор право субъектов федерации создавать конституционные (уставные) суды считалось их собственным предметом ведения и эти суды учреждались и упразднялись законами субъектов? 2) кому передается компетенция упраздняемых судов? 3) кому от этого станет лучше жить?» — написала она.

Попробую ответить.

Первый вопрос из трех, безусловно, главный. Он затрагивает основы конституционного строя России. А именно — федерализм.

Возможность образования конституционных (уставных) судов предусмотрена конституциями и уставами 50 субъектов Российской Федерации. При этом законы, регламентирующие деятельность таких судов, были приняты только в 23 субъектах, а по факту в последний год суды действовали только в 15 из них (в 12 республиках, двух областях и одном городе федерального значения). Деятельность этих судов финансировалась из бюджетов регионов. Фактически региональные власти всегда имели возможность ликвидировать по своему усмотрению конституционные (уставные) суды. Что, собственно, они периодически и делали. Например, в Челябинской области Уставный суд был упразднен в 2014 году после того, как отменил поправки в закон «О транспортном налоге», которыми депутаты аннулировали налоговые льготы для пенсионеров, владеющих автомобилями мощностью более 150 лошадиных сил. Сделали они это для того, чтобы во время кризиса пополнить казну. Цена вопроса, по некоторым оценкам, составила 400 миллионов рублей. Однако УС принял сторону челябинской пенсионерки Андреевой и признал, что данные ранее социальные гарантии законодатели отменять не вправе, поскольку обязательства по обеспечению социальной поддержки населения гарантированы Уставом Челябинской области.

И тем не менее это было неотъемлемым правом региона, его собственной компетенцией. Нужен ему такой суд — пусть будет. Что с того, что в федеральной Конституции больше нет упоминания о конституционных (уставных) судах субъектов федерации? Зачем их принудительно централизованно упразднять? Это право самого региона. Тем более что и компетенция субъектов сформулирована в Конституции по остаточному принципу открытым способом: «Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти» (ст. 73). Мало того, что поправками в Конституцию у субъектов изъято право назначать и смещать с должности региональных прокуроров. Но суды-то, тем более не встроенные в систему иерархии судов общей юрисдикции, зачем трогать? Страна большая и разная. Законодательство массивное и многоступенчатое. Почему все должны быть причесаны под одну гребенку? Пусть даже работали эти суды вполсилы, решений принимали немного. Но ведь работали и принимали, когда это было нужно — осуществляли предварительный нормоконтроль, толковали конституции (уставы), разрешали споры о компетенции между органами власти. А когда не работали и были не нужны, их ликвидировали, как Конституционный суд Республики Тыва в январе 2019 года.

Высказывались мнения, что, мол, дороговато содержать такие суды. Кто-то даже однажды подсчитал, что в 2015 году на деятельность 16 конституционных (уставных) судов было потрачено из бюджетов субъектов Российской Федерации 560,2 млн руб. Всего же эти судебные органы за этот год вынесли 44 постановления и 138 определений. То есть «средняя себестоимость» одного судебного решения превысила 3 млн руб.

Но разве кто-то говорил, что охрана конституции, верховенство права, права человека и демократия — это дешево? Да, дорого. Федерализм по сравнению с унитарным государством — тоже дорого. Дорого и сложно. Но оно того стоит в условиях многонациональной, мультикультурной и поликонфессиональной страны.

Второй вопрос — о том, кому передается компетенция упраздняемых судов, — подвешен в воздухе. Полноценного ответа на него нет. Взамен конституционных судов субъектам все же «дозволено» иметь конституционные (уставные) советы при парламентах. Видимо по образцу Казахстана, Франции и некоторых других стран, связанных с традициями французского права (например, Алжира, Ливана, Марокко, Туниса, Кот-д’Ивуара и др.). Правда, никто толком не знает, что это такое будет, почему «при парламенте» и какой юридической силой будут обладать их решения. И, опять-таки, почему это дозволение исходит из центра, а не из самого субъекта?

Третий вопрос — кому станет лучше жить без конституционных (уставных) судов субъектов? В отличие от Ольги Кряжковой, я думаю, что этот вопрос отнюдь не философского, а политико-правового характера. Ну что, казалось бы, с того, что из 85 субъектов федерации в 15 есть суды, проверяющие местные правовые акты на соответствие региональным конституциям (уставам)? Эти суды иногда даже называют спящими институтами. Но, как совершенно верно заметила Екатерина Шульман, «свойство спящих институтов состоит в том, что они иногда просыпаются». Именно так осенью 2018 года «проснулся» Конституционный суд Республики Ингушетия, когда главы Ингушетии и Чечни Юнус-Бек Евкуров и Рамзан Кадыров подписали соглашение о закреплении новой административной границы между регионами, которая не была четко установлена со времен распада Чечено-Ингушской АССР в 1991 году. Парламент республики ратифицировал это соглашение, но Суд признал закон о ратификации неконституционным (не соответствующим Конституции Республики Ингушетия, ее статьям 4, 11, 103 [часть 2] и 111, а также по порядку принятия), а само соглашение «не порождающим правовых последствий без его утверждения на референдуме Республики Ингушетия». Разразился скандал, на преодоление которого была брошена тяжелая артиллерия в виде Конституционного суда России, глава республики ушел в отставку. В итоге в сентябре 2020 года Народное собрание Ингушетии отказалось рассматривать предложенный уже новым главой республики Махмуд-Али Калиматовым проект закона об упразднении республиканского Конституционного суда. Парламентарии и Совет тейпов указали, что реализация инициативы Калиматова грозит массовыми протестами, поскольку Конституционный суд Ингушетии был единственным органом власти, выступившим против соглашения о границе с Чечней.

Похоже, именно этот прецедент и стал триггером для принятия решения о ликвидации конституционных (уставных) судов по всей России. Опасное это дело — спящие институты. Лучше уж задушить их сразу во сне, пока не очнулись. Во избежание… А федерализм как-нибудь переживет. Только забывают наши политики, что за последнее столетие страна пережила уже как минимум два парада суверенитетов и дважды балансировала на грани территориального развала. Федерализм — штука тонкая, требующая терпения, деликатности и гибкости. Ему нужна золотая середина централизма, а не стрижка под одну гребенку.

Comments
0
comment

No comments here

Why not start the discussion?