Skip to main content

Часть VII. Воркшоп «Читаем Конституцию»

из книги «Конституционные риски — 2»

Published onJan 10, 2022
Часть VII. Воркшоп «Читаем Конституцию»
·

ЧАСТЬ СЕДЬМАЯ. ВОРКШОП «ЧИТАЕМ КОНСТИТУЦИЮ»

Осенью 2015 года ко мне в офис пришел молодой, но уже очень известный цивилист Дмитрий Степанов. «Есть проблемы, нужно поговорить, — сказал он. — Мы так упорно и тщательно разрабатывали основы нового российского (постсоветского) частного права, создавали новый ГК, внедряли его в практику, учили по-новому юристов, а оно все время наталкивается на препятствия и работает со скрипом. У нас возникла мысль, что дело в публичном праве, что тормозом являются публично-правовые институты. Давайте объединять проблемы».

Для меня его посыл не был полностью неожиданным. Теорию конституционного права как морковки — центра, корня правовой системы, от состояния которого зависят все остальные отрасли, — я уже в течение многих лет читала в МГУ. Но теория сама по себе остается всего лишь гипотезой, пока у нее не появляются доказательства. Доказательствами же может быть только реальное правоприменение. Я, честно говоря, не думала, что в самой бурно развивающейся в России отрасли права все столь непросто. Мне казалось, что наиболее остро проблемы публичного права и защиты прав человека проявляются в других отраслях. Тем более что в руководстве страны так много выпускников питерских и екатеринбургской вузов, известных частноправовой продвинутостью своих юридических школ. Но моя изначальная теория оказалось верной: неразвитость публично-правовых институтов, перекосы в системе разделения властей неизбежно влекут за собой проблемы в системе права в целом. Все отрасли права взаимосвязаны и взаимозависимы. Состояние публичного права определяет состояние всех остальных без исключения. Похоже, что теорема оказалась аксиомой.

В качестве мозговой атаки на проблему мы решили проводить совместные публично-частноправовые воркшопы на площадке Высшей школы экономики. За три года нам удалось сделать это четырежды и опубликовать результаты в центральной прессе. Каждый раз зал на 100 человек был переполнен. Сидели на подоконниках и на полу. Запись на участие приходилось останавливать — наши ресурсы не позволяли вместить всех желающих. Приходили не только студенты и преподаватели Вышки. Было много гостей — практикующих юристов и ученых из других вузов. Приезжали из Питера судьи Конституционного суда. Мы в очередной раз доказали эффективность междисциплинарного подхода и убедились, что узкоотраслевой взгляд на правовые проблемы вреден, неэффективен и даже опасен, что только совместными комплексными усилиями можно вырабатывать дорожные карты правовых реформ.

Власть и право: Конституция — это модно

Об отсутствии противоречия между национальной конституцией и нормами международного права

Лукьянова Е. Сделать модной Конституцию // Ведомости. 31.01.2016. № 4005. URL: http://www.vedomosti.ru/opinion/articles/2016/02/01/626213-sdelat-modnoi-konstitutsiyu

Почему российский парламент работает со скоростью пулеметной очереди, а законы либо не работают, либо работают из рук вон плохо и при этом гражданам все неудобнее и неудобнее жить? В этой дискуссии подавляющее большинство юристов рассуждают о формулировках. Но мало кто задумывается о смыслах. Однако любой закон, включая конституционный текст, — это финальный продукт, появляющийся в результате оттачивания конструкций, задающих правила игры. А основные правила игры сформулированы в Конституции. И сформулированы, честно говоря, очень неплохо. Только мы не умеем их читать.

Например, один из фундаментальных вопросов для несущих конструкций любого государства состоит в том, каким образом текст национальной конституции соотносится с нормами международного права. В конце ушедшего года мы были свидетелями «битвы титанов» по этому поводу на Охотном Ряду: что важнее — Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод или Конституция России? Кто главнее — ЕСПЧ или отечественный Конституционный суд?

Конечно же, юридическое сообщество не осталось в стороне. Давно понятные ученым положения были извлечены из запылившихся папок, проветрены и актуализированы. Главный вопрос — откуда взялся и зачем был раздут конфликт на мирном юридическом поле? Действительно ли этот конфликт характерен и для других стран — участников Конвенции? Об этом говорили профессора, адвокаты, правозащитники и студенты. Основным докладчиком выступил экс-судья ЕСПЧ от России профессор Анатолий Ковлер. Довольно быстро подтвердились сомнения в корректности используемых отечественными парламентариями примеров из зарубежного опыта, якобы доказывающих приоритет национального права. Вот что в результате удалось выяснить.

1. В Европе никто особенно не спорит о верховенстве и приоритетах. Приоритеты всем понятны, и они международные. Поэтому утверждение российских депутатов, что не только мы одни такие умные и гордые, что, например, Великобритания однажды категорически отказалась исполнять решение ЕСПЧ, не соответствует действительности. Британия честно пыталась исполнить то самое резонансное решение по делу осужденного Хёрста, заявившего о нарушении своих избирательных прав. В парламент был даже внесен проект поправок в основной избирательный закон — в Акт о народном представительстве. Но поправки не набрали большинства голосов. И этим не закончилось. 26 января генеральный секретарь Совета Европы Турбьерн Ягланд заявил в своем обращении к ПАСЕ, что в Великобритании продолжаются дебаты по поводу решения ЕСПЧ относительно права заключенных голосовать, что правительство ведет с ПАСЕ углубленный диалог, чтобы найти выход, а ПАСЕ исходит из понимания того, что для выполнения некоторых решений суда требуется время.

Выяснилось также, что часто цитируемый немецкий прецедент (дело Гёргюлю) тоже не подходит для аналогии. Тогда в ходе исполнения решения ЕСПЧ по этому делу Конституционный суд Германии действительно провозгласил принцип приоритета национальной конституции над решениями ЕСПЧ. Но, провозгласив суверенитет в качестве теоретического принципа, он затем воспользовался именно этим суверенитетом, чтобы разрешить спорное дело в полном соответствии с позицией ЕСПЧ.

2. Все споры о приоритете — околоюридические. В серьезном сообществе специалистов их нет и быть не может. Нет никакой трагедии и проблемы в том, что ЕСПЧ в своих решениях руководствуется конвенцией, а КС — конституцией. Каждому свое. Так и должно быть, и иначе быть не может. А так называемые конфликты между решениями ЕСПЧ и национальным законодательством по сути своей конфликтами не являются. Они представляют собой всего лишь согласование толкований постоянно развивающейся трактовки положений Конвенции. Именно по делу Гёргюлю Конституционный суд Германии сформулировал еще один принцип, согласно которому государственные органы, включая и правительство, и законодателя, и суды, и сам Конституционный суд, должны добросовестно предпринимать все возможные усилия для исполнения Германией ее международных обязательств, в том числе для исполнения решений ЕСПЧ. В частности, суды обязаны принимать во внимание решения ЕСПЧ при истолковании норм национального права и самой конституции, то есть заботливо интегрировать эти решения ЕСПЧ в национальное право, а не отрицать их. Законодатель же может отступать от требований международного договора лишь в поистине исключительных случаях, когда это необходимо для защиты фундаментальных конституционных принципов. То есть суд поступил примерно так же, как это сделал КС России в своем постановлении от 14 июля 2015 года.

3. Придуманного нашими депутатами противоречия между высшей юридической силой Конституции и приоритетом международного права над отечественными законами на самом деле не существует. Потому что Конституция — это тоже закон, только особый. Тем более нет никаких противоречий между Конституцией и Европейской конвенцией. Положения отечественного Основного закона изначально были сформулированы с учетом Конвенции, а полувековая разница во времени принятия этих документов даже позволила России сформулировать многое более полно и развернуто. Проблема лишь в том, что мы пока еще не научились читать и применять эти конституционные формулы.

Вместо того чтобы вести никому не нужные дебаты о конституционном патриотизме, России надо всего лишь подписать 15-й протокол к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, который включает в Конвенцию указание на принцип субсидиарности (дополнительности) европейского правосудия. Согласно этому принципу основную ответственность за обеспечение прав и свобод, гарантированных Конвенцией, несут сами государства и при этом они пользуются свободой собственного усмотрения. А Европейский суд лишь осуществляет надзор за процессом. Этот протокол, открытый для подписания еще в июне 2013 года, подписан уже 41 из 47 государств и ратифицирован 24. Россия же упорно остается в числе шести аутсайдеров вместе с Боснией и Герцеговиной, Грецией, Латвией, Мальтой и Хорватией.

Мы часть большого мира. Сегодня главные стандарты поведения задает международное сообщество, а не каждая страна в отдельности. Обо всем этом сказано в российском Основном законе. Надо просто уметь читать и понимать собственную Конституцию. Не только специалистам — всем.

Налоги в нагрузку

О том, как соблюдение Конституции улучшит налоговый климат в стране

Лукьянова Е. Налоги в нагрузку // Ведомости. 10.03.2016. URL: https://www.vedomosti.ru/opinion/articles/2016/03/10/632960-nalogi-nagruzku

Торгово-промышленная палата и правительство подготовят по поручению президента дорожную карту и сформируют единые подходы по неналоговым платежам, поскольку отсутствие подобного свода правил — это существенное обременение для бизнеса. Вопрос буквально электризует сегодняшнюю экономическую атмосферу. За последние 15 лет 14 установленных Налоговым кодексом налогов дополнились 50 обязательными неналоговыми платежами, совокупный размер которых достиг 1% ВВП.

В итоге в стране создан неблагоприятный налоговый климат. Это подтверждает и министр экономического развития Алексей Улюкаев. Выступая в 2014 году на инвестиционном форуме в Сочи, он сказал: «Мы любим манипулировать цифрами, мы сравниваем себя по налоговой нагрузке с Германией или Швецией, говорим, что она у нас лучше. Давайте сравнивать себя со странами, с которыми мы реально конкурируем, и окажется, что она у нас выше, давайте возьмем еще квазиналоговую нагрузку, и окажется, что она кратно выше». И это действительно так. Общее налоговое бремя (доля налогов в ВВП) в России (40%) выше, чем в Польше (32,3%), Канаде, США, Швейцарии, Китае, Японии (30%), Турции (27,7%), Чили (20,8%) и Мексике (19,6%).

Но ведь абрис той самой дорожной карты заложен в Конституции. Мы просто не умеем его правильно расшифровывать. Это только на первый взгляд кажется, что в Конституции почти ничего нет о налогах. Если бы это было так, Конституционному суду нечего было бы сказать по этому вопросу, а он принял более 20 решений о соответствии Конституции норм налогового права. Предваряя пожелание президента, группа ученых-юристов обсудила в Высшей школе экономики сложившуюся ситуацию. Вот что удалось выяснить.

1. Не бывает никаких государственных денег. Есть только деньги налогоплательщиков. Поэтому государство не имеет полной свободы по установлению налогов и расходованию публичных финансов. С одной стороны, налоговое бремя должно быть посильным, а с другой — собранных средств должно быть достаточно для исполнения государством своих конституционных обязанностей. Это значит, что размер налогов и порядок их установления должен быть разумным и предсказуемым, а все предпринимаемые государством в налоговой сфере меры не могут переходить в область произвольной конфискации1, чтобы в нашей новейшей истории не повторялись соляные бунты середины XVII века, спровоцированные, как известно, четырехкратным увеличением акциза на соль во имя компенсации возросших военных расходов.

2. Конституционные полномочия органов власти по установлению налогов следует толковать как их обязанность по принципу «что не разрешено, то запрещено». То есть ни правительство, ни президент не вправе устанавливать какие-либо налоги или отдельные элементы налогообложения. Обязанность налогоплательщика платить законно установленные налоги и сборы (ст. 57 Конституции) нельзя рассматривать в отрыве от другой статьи Конституции (ст. 35) — о защите права частной собственности. А значит, у налогоплательщика есть право не платить налоги и сборы, не соответствующие конституционным критериям. Например, налог, введенный любым иным актом, кроме закона, не может считаться «законно установленным». Об этом прямо говорит Конституционный суд: «Только закон в силу его определенности, стабильности, особого порядка принятия может предоставить налогоплательщику достоверные данные для исполнения им налоговой повинности. Если существенные элементы налога или сбора устанавливаются исполнительной властью, то принцип определенности налоговых обязательств подвергается угрозе, поскольку эти обязательства могут быть изменены в худшую для налогоплательщика сторону в упрощенном порядке»2.

Из этого следует, что только по-настоящему представительный парламент, сформированный в результате свободных и справедливых выборов при высокой явке избирателей, способен принимать справедливые налоговые законы и контролировать государственные расходы. Парламент, в котором нет реальной конкуренции и политической дискуссии, не способен принимать решения, обеспечивающие конструктивное взаимодействие государства и налогоплательщиков.

3. Последние нововведения, вызвавшие бурную общественную реакцию, такие как плата за капитальный ремонт и плата по системе «Платон» (в счет возмещения вреда, причиняемого автомобильным дорогам общего пользования федерального значения транспортными средствами, имеющими разрешенную максимальную массу свыше 12 тонн), содержат все признаки налоговых платежей. Но при этом в первом случае деньги не попадают в бюджет. А во втором законом о введении платежа не установлено ни одного существенного элемента обложения, определенного Налоговым кодексом (п. 1 ст. 17): объект и база, размер ставки или критерии ее определения, порядок и сроки уплаты в бюджет (Постановление КС РФ от 28 февраля 2006 года № 2-П). Кроме этого, не соблюдены конституционные принципы справедливости и соразмерности налогообложения (например, запрет двойного налогообложения — все автомобили, в том числе и большегрузные, платят транспортный налог), нет экономического обоснования сбора, не учтена фактическая способность к уплате налога, создающая препятствия для реализации конституционных прав граждан. Не случайно оба федеральных закона, установивших эти платежи, ждут своей оценки Конституционным судом.

4. В федеративном государстве должен соблюдаться принцип налогового федерализма. Этот принцип считается нарушенным, когда доля налога, причитающаяся к распределению в бюджет соответствующей территории, явно не покрывает ее потребностей. Однако с 2000 по 2015 год доля федерального бюджета (доходная часть) в общей системе страны выросла с 49 до 67%. В связи с нехваткой федерального финансирования многие губернаторы пошли на рисковое кредитование бюджетов регионов за счет коммерческих структур. Такое налоговое распределение не стимулирует роста экономики регионов и может спровоцировать центробежные процессы в стране.

5. Представление о том, что граждане не способны к самоналогообложению и что только государство может выполнять функцию по установлению и распределению налогов, — миф. Ответственное гражданское общество в не меньшей степени способно устанавливать налоги и контролировать их использование государством. Пример тому — Швейцарская Конфедерация. Российская Конституция также предполагает ответственное взаимодействие государства и налогоплательщиков, поскольку носителем суверенитета и единственным источником власти в нашей стране является народ.

Право собственности и Конституция

О стандартах охраны права собственности

Лукьянова Е. Право собственности и Конституция // Ведомости. 07.06.2016. № 4090. URL: http://www.vedomosti.ru/opinion/articles/2016/06/07/643871-pravo-sobstvennosti-konstitutsiya

Конституция все больше и больше входит в моду у других юридических специальностей. Специалисты по конституционному праву нечасто встречаются на одной дискуссионной площадке со своими коллегами, занимающимися гражданским правом (цивилистами). Но Конституция все больше и больше входит в моду у других юридических специальностей, потому что накопление критической массы отечественного правоприменения привело юристов к пониманию, что со многими его специфическими особенностями нам поодиночке не справиться. Нужно объединение усилий, знаний, опыта. Именно этому был посвящен специальный междисциплинарный воркшоп факультета права в Высшей школе экономики. Пять профессоров во главе с научным руководителем факультета Антоном Ивановым и один доцент в окружении полутора сотен участников задавали вопросы и пытались на них ответить.

Говорили о праве собственности и о Конституции. История со сносом торговых площадей в Москве показала, что гражданское право не дает внятного ответа на вопрос об адекватных способах защиты собственника имущества частноправовыми средствами. Есть ли такой ответ в праве конституционном? Ведь право собственности — одно из фундаментальных конституционных прав человека и должно защищаться наравне с ними — или Основной закон отсылает защиту этого права к другим отраслям права? Что понимается под собственностью в Конституции — только ли имущество? Как трактуют содержание этого права Конституционный суд и ЕСПЧ? Выяснилось, что шире, чем это буквально зафиксировано в Конституции: защите подлежат не только имущественные, но и все другие ограниченные вещные права (например, право следования или право пользования жильем членами семьи собственника, проживающими в принадлежащем ему жилом помещении). Более того, Европейский суд расширил право собственности и на право требования, в том числе на право требования к государству. Вместе с тем чрезмерно широкая трактовка имущественных прав недопустима, а потому в статье 35 Конституции должна быть проведена их дифференциация и наделение каждого права своим режимом.

Другой вопрос: если происходит столкновение имущественных интересов, кому государство отдает приоритет в защите? В связи с этим было высказано предположение, что неравенство порождено конституционным делением собственности на формы — частную, государственную и муниципальную — и социалистическим анахронизмом приоритета одной из них. Понятно, что для Конституции переходного периода такая формула была необходима — на момент своего принятия она равнялась утверждению всех других форм собственности наряду с государственной. Однако теперь нужда в таком делении отпала. Собственность — она и есть собственность. В точном соответствии с Конституцией она должна быть защищена одинаково вне зависимости от формы. Деление на формы мешает этому равенству, и с этой точки зрения Конституцию следовало бы подправить. И еще неплохо бы было поскорее принять давно обсуждаемый закон о национализации, чтобы установить единые правила игры и пределы вмешательства государства в реализацию этого важнейшего права.

Стандарты охраны права собственности — задача конституционного права. И они закреплены в Конституции, равно как и стандарты защиты всех других конституционных прав и свобод. Но они до конца не прочитаны и не осмыслены, а Конституционный суд примерно в 2003 году перестал всерьез заниматься этим прочтением. Так, в случае со сносом ларьков возник вопрос: имущественные права могут быть ограничены только по суду или просто в административном порядке при наличии возможности судебного обжалования? И как работает принцип res judicata (непререкаемости судебного решения) в случаях конфликта публичных и частных интересов? Почему решения судов зачастую не принимаются во внимание административными и правоохранительными органами? Вывод: права собственности можно лишить только по предварительному решению суда, а для ограничения иных имущественных прав предварительное решение суда необязательно — возможен лишь последующий судебный контроль.

В отечественной правоприменительной системе и в подавляющем большинстве юридического сообщества право собственности понимается очень узко, в ее классической триаде «владение — пользование — распоряжение». Но ведь собственность еще и обязывает. И это не только бремя ее содержания, но и публично-правовые обязанности, установленные государством (например, плата за капитальный ремонт). Почему, обязывая платить за капитальный ремонт дома, не обязывают собирать деньги на капитальный ремонт автомобиля? Ведь право на квартиру и на автомобиль по своей природе одинаково, а обязанности разные. Значит, нарушается конституционный принцип равенства? А заодно — существуют ли границы такого обременения «сверху»? Знает ли государство, например, о том, что обременения должны быть переносимы, то есть право, будучи обремененным (налогами, условиями содержания, отчетностью и пр.), не должно утрачивать смысла своего существования? И это тоже конституционная проблема, коренящаяся в тексте практически не работающей статьи 55.

Увы, юриспруденция в России механическая: суды и чиновники зачастую не вникают в саму суть права и подменяют его защиту рассмотрением вопроса о соблюдении формальностей. Ровно в противоположность закрепленному в статье 18 Конституции правилу о том, что смысл деятельности законодательной и исполнительной власти и местного самоуправления определяется правами и свободами человека и обеспечивается правосудием. Этим же определяется содержание и применение законов.

Нет ничего сильнее идеи, время которой пришло

Обзор VI воркшопа «Читаем Конституцию. Конституция — это модно»

Акужинов А. Нет ничего сильнее идеи, время которой пришло: Обзор VI воркшопа «Читаем Конституцию. Конституция — это модно». URL: https://www.hse.ru/ba/law/news/271084219.html

10 апреля 2019 года в стенах Вышки прошел воркшоп «Принцип добросовестности и Конституция». Это уже шестая встреча в рамках проекта «Читаем Конституцию. Конституция — это модно» под руководством Дмитрия Степанова. Недавно на YouTube-канале проекта была опубликована видеозапись воркшопа. Рассказываем, как это было и почему это стоит посмотреть.

437 заявок на участие в мероприятии. Наверное, это много. По крайней мере случается такое не часто. Аудитория была забита под завязку, и мы брали стулья из соседней аудитории. Кто-то с удобством устроился на полу. Душно, тесно, но так хорошо. Душевно даже.

Но самое важное — это не сколько людей собралось, а для чего все собрались. Принцип добросовестности — тема громкая и горячая. Понятен интерес к ней. Но принцип добросовестности и Конституция… А она здесь при чем? Добросовестность обычно не обсуждается как общеправовой принцип, но рассматривается исключительно в русле частного права.

Но обо всем по порядку.

Многое объясняет повод встречи — «дело Дубовца». Постановление Конституционного суда РФ, которым положения пункта 1 статьи 302 ГК РФ были признаны не соответствующими Конституции в той мере, в которой они допускают истребование выморочного имущества по искам публичной власти без учета факта государственной регистрации права собственности на жилое помещение и без оценки действий публичного собственника в лице уполномоченных органов.

Один из вопросов, поднятых в этом деле, — влияет ли регистрация перехода права на недвижимое имущество на право публично-правового образования истребовать названное имущество у добросовестного приобретателя? Есть ли охраняемый интерес у государства, неоднократно подтвердившего законность перехода права собственности на выморочное недвижимое имущество фактом регистрации перехода права? Конституционный суд дал вполне определенный ответ:

«В правовом демократическом государстве, каковым является Российская Федерация, пренебрежение требованиями разумности и осмотрительности при контроле над выморочным имуществом со стороны собственника — публично-правового образования в лице компетентных органов не должно влиять на имущественные и неимущественные права граждан, в частности добросовестных приобретателей жилых помещений.

<…>

Возможность истребования жилого помещения, являвшегося выморочным имуществом, не должна предоставляться публично-правовому образованию — собственнику данного имущества на тех же условиях, что и гражданам и юридическим лицам. При разрешении соответствующих споров существенное значение следует придавать как факту государственной регистрации права собственности на данное жилое помещение за лицом, не имевшим права его отчуждать, так и оценке действий (бездействия) публичного собственника в лице уполномоченных органов, на которые возложена компетенция по оформлению выморочного имущества и распоряжению им.

При этом действия (бездействие) публичного собственника подлежат оценке при определении того, выбыло спорное жилое помещение из его владения фактически помимо его воли или по его воле. Иное означало бы неправомерное ограничение и умаление права добросовестных приобретателей и тем самым — нарушение конституционных гарантий права собственности и права на жилище».

Интересно получается: неосмотрительность государства при осуществлении им публично-правовых функций (читай — регистрации перехода права) негативно влияет на его права и обязанности в области гражданско-правовых отношений. Нормы права, допускающие иное положение вещей, видимо, противоречат Конституции. Чем больше власти, тем больше ответственности, если перефразировать классика.

Разве это не требование добросовестного поведения к публично-правовым образованиям не только в сфере гражданского оборота, но и при осуществлении ими публично-правовых функций?

Получается, что Конституционный суд РФ возвел принцип добросовестности в статус конституционного принципа. Дело за малым — понять, что это значит и чем наполнен этот принцип.

Естественно, ответить на поставленный вопрос проще при поддержке столпов современной науки права — спикеров воркшопа. Да, спикеры. Собственно, ради отражения их мыслей этот текст и пишется.

Состав спикеров встречи был легендарный — А. Г. Карапетов, А. М. Ширвиндт, Г. А. Гаджиев, Е. А. Лукьянова, К. И. Скловский. Модератор — Д. И. Степанов. Перечислять их регалии было бы моветоном по отношению к читателям — слишком много места на это уйдет. Да и как будто вы сами не знаете.

Comments
0
comment

No comments here

Why not start the discussion?