Skip to main content

Часть V. Выборы и парламент

из книги «Конституционные риски — 2»

Published onJan 10, 2022
Часть V. Выборы и парламент
·

ЧАСТЬ ПЯТАЯ. ВЫБОРЫ И ПАРЛАМЕНТ

Классификация поправок в избирательное законодательство как маркер целей и задач власти

Елена Лукьянова, Евгений Порошин

Лукьянова Е., Порошин Е. Классификация поправок в избирательное законодательство как маркер целей и задач власти // Конституционное и муниципальное право. 2019. № 3. С. 29–37.

По утверждению профессора права Центрально-Европейского университета в Будапеште, академика Венгерской академии наук Андраша Шайо, «избирательная система — это во все времена ревниво охраняемое политиками поле игры, в правила которой посторонним не позволяют вмешиваться»1. Почему? Потому что именно избирательная система определяет порядок формирования некоего уполномоченного большинства, которое получает возможность устанавливать общеобязательные правила для всех, в том числе каким образом должно возникать это большинство, с тем условием, что созданное таким методом большинство снова определит способ возникновения следующего большинства.

То есть именно избирательная система и избирательное законодательство (ее правовое оформление) являются тем волшебным ключом, который в зависимости от целей и задач власти открывает либо закрывает двери демократии. Именно от избирательного законодательства и от выборов как результата его реализации зависят качественное состояние, пределы и возможности представительных органов — институтов, не только формирующих правила игры, но и ограничивающих исполнительную власть как самую потенциально-авторитарную. А значит, именно оно — избирательное законодательство — определяет в итоге эффективность системы разделения властей, конфигурацию, сущность, содержание и порядок взаимодействия всех государственных институтов.

Но ровно по этой же причине избирательное законодательство является главной группой риска при смене властных приоритетов. Если эти приоритеты отклоняются от демократической траектории, первым попадает «под бой» опять-таки избирательное законодательство, поскольку легитимация подобных отклонений непременно требует послушного нормотворца, готового не обсуждать и не спорить, а исполнять. Добиться такого послушания можно лишь специфическими процедурами формирования выборных органов, обеспечивающими особый персональный отбор их членов на предмет их пассивной лояльности — качества, которое в значительной степени определяет сущность и содержание деятельности будущих политических институтов и создает базовые условия для легитимации любого политического режима.

Демократия обеспечивает свободу выбора, но не гарантирует непременный выбор последовательно демократических лидеров. И она остается демократией, если существует реальная возможность смены лидеров. Если же такая возможность заблокирована, впору ставить вопрос о трансформации политического режима. То есть мы предполагаем, что для предварительной оценки состояния политического режима достаточно системно проследить и проанализировать динамику изменений избирательного законодательства. Такова гипотеза.

Конечно, помимо прямого внесения изменений в избирательные законы существует немало других способов трансформации избирательного законодательства. Это, например, толкования правовых норм органами конституционного контроля; подмена закона квазинормативными актами (инструкциями, методическими рекомендациями и др.) и придание этим актам обязательного характера; прецедентные решения судов общей юрисдикции и создание на их основе устойчивой судебной практики; произвольное административное правоприменение, создающее систему деловых обыкновений (обычное право). Все эти способы непременно должны быть предметом специального анализа. Но в данном случае мы умышленно ограничиваем себя содержательно-предметной классификацией именно прямых поправок, внесенных в российское избирательное законодательство за последние 25 лет.

Подобная классификация, на наш взгляд, дает максимально наглядное представление о целях и задачах государства при проведении избирательной реформы, направленной на ограничение политической конкуренции. Для достижения этой цели государство вносит в избирательное законодательство определенные содержательные типы изменений, которые можно разделить на несколько основных групп2. Группируя поправки, мы получаем уже не хаотичную, а вполне информативную картину основных направлений избирательной политики государства.

Мы предполагаем, что классификация поправок может быть использована для анализа динамики политического режима в любой стране. Сегодня это особенно актуально для постсоциалистических государств, переживающих непростые переходные процессы адаптации к демократии и освоения демократических ценностей. Россия в данном случае взята как образец, поскольку ее избирательная система количественно и качественно претерпела наиболее глобальную трансформацию.

Анализ этой трансформации позволяет выделить пять основных групп поправок. Во-первых, это поправки, ограничивающие свободный и равный доступ к выборам. Во-вторых, поправки, ограничивающие равенство субъектов избирательного процесса. В-третьих, поправки, направленные на интеграцию избирательных комиссий в систему исполнительных органов власти. В-четвертых, поправки, нейтрализующие возможности общественного контроля на выборах. И наконец, в-пятых, это поправки, трансформирующие формулу распределения депутатских мандатов.

Первая — самая обширная — группа поправок касается законодательного ограничения свободного и равного доступа к выборам посредством сужения круга участников избирательного процесса. Она включает в себя ограничения круга коллективных и индивидуальных участников выборов. Рассмотрим их подробнее.

Ограничение круга коллективных участников выборов состояло в следующем:

  • из перечня субъектов избирательного процесса были исключены все общественные объединения, кроме политических партий;

  • новое законодательство о партиях кардинально изменило объем поля политических игроков и исключило из перечня субъектов избирательного процесса большинство малых партий;

  • произошло усложнение процедуры административной регистрации политических партий; увеличение требований к ним стало дополнительным механизмом воздействия государства на «нежелательные партии», позволяющим не допускать их к участию в выборах;

  • последующее вынужденное снижение (после решения ЕСПЧ) требований к численности партий не сняло ограничения на участие в выборах малых партий, поскольку запрет избирательных блоков сохранился.

Ограничение круга индивидуальных участников выборов. Следствием ухода с политической арены большинства коллективных участников стал рост активности индивидуальных участников — сильных политиков, имеющих авторитет у избирателей. Для установления контроля над этим процессом законодатель пошел по пути прямых и косвенных ограничений. Прямые ограничения состояли в установлении ряда избирательных цензов. Как известно, Конституция предусматривает только два возможных основания лишения гражданина пассивного избирательного права: нахождение в местах лишения свободы по обвинительному приговору суда и признание судом гражданина недееспособным. Но начиная с 2001 года избирательное законодательство стало активно пополняться другими видами ограничений.

1. Одним из оснований для лишения пассивного избирательного права стало наличие у гражданина России иностранного гражданства либо вида на жительство или аналогичного документа, дающего право на постоянное проживание в иностранном государстве3. Поправки игнорировали конституционные принципы равенства прав и свобод граждан и о неумалении прав в зависимости от наличия иностранного гражданства4. По состоянию на 2015 год Федеральная миграционная служба России оценивала количество российских граждан, параллельно имеющих иностранное гражданство либо вид на жительство, приблизительно в пять миллионов человек5. Таким образом из участия в избирательном процессе в качестве кандидатов были исключены около 2% российских граждан. Причем речь шла преимущественно о наиболее политически и экономически активных гражданах, имеющих достаточно высокий уровень образования.

2. Под лозунгом «борьбы с криминалом во власти» было введено ограничение для лиц, имеющих неснятую или непогашенную судимость за тяжкие или особо тяжкие преступления6. Здесь наблюдается определенная корреляция между введением данного ограничения и рядом резонансных (в основном так называемых «заказных» экономических) уголовных дел по статьям за тяжкие и особо тяжкие преступления, фигурантами которых стали оппозиционные политики, правозащитники, борцы с коррупцией и другие общественные деятели. Часть этих дел, в которых ЕСПЧ усмотрел нарушение прав человека, установленных Европейской конвенцией, под любыми предлогами не пересматриваются или пересматриваются формально, без учета замечаний ЕСПЧ и изменения приговоров7. Исходя из того, что ежегодно за тяжкие и особо тяжкие преступления осуждается около 350 тысяч человек8, права выдвигать свою кандидатуру на выборные должности на длительное время лишилось несколько миллионов россиян.

3. Спустя некоторое время ограничения, вводимые только на время до момента снятия и погашения судимости, были сочтены законодателем недостаточными и был введен полный запрет баллотироваться для лиц, когда-либо осужденных за тяжкие или особо тяжкие преступления9. То есть фактически речь шла о пожизненном лишении пассивного избирательного права. Поправка получила обратную силу, распространив свое действие на всех когда-либо осужденных за тяжкие или особо тяжкие преступления10.

4. Ограничением пассивного избирательного права стало осуждение и за отдельные составы преступлений. Первыми в число «невыдвиженцев» попали граждане, осужденные за преступления «экстремистской направленности» и имеющие за них неснятую или непогашенную судимость11. Вводя это правило, парламентарии не озаботились более точной формулировкой, хотя в Уголовном кодексе вообще не было подобной главы и каких бы то ни было определений. То есть были искусственно созданы условия для самого широкого административного усмотрения при определении круга лиц, ограниченных в пассивном избирательном праве.

5. Ограничение пассивного избирательного права коснулось также тех, кто был подвергнут ответственности за определенные административные проступки — пропаганду и публичное демонстрирование нацистской атрибутики и символики и за производство и распространение экстремистских материалов12. И это вполне понятно, поскольку привлечение к административной ответственности процессуально проще и оперативно эффективнее. К тому же Конституция и нормы Кодекса об административных правонарушениях предоставляют лицу, привлекаемому к административной ответственности, меньший объем правовых гарантий. Иными словами, подвергнуть лицо административному наказанию проще, чем осудить за уголовное преступление, что позволяет относительно оперативно в случае необходимости «лишить» любого гражданина пассивного избирательного права.

Косвенные ограничения пассивного избирательного права носят процедурный характер и привязаны к стадиям избирательного процесса. Так, например, в 2002 году из избирательного законодательства была исключена возможность выдвижения кандидатов группой избирателей13. После внесения этой поправки у кандидатов остались только две возможности — выдвижение избирательным объединением либо самовыдвижение. В 2005 году при смене избирательной системы со смешанной мажоритарно-пропорциональной на чисто пропорциональную было ликвидировано и право на самовыдвижение. Так на практике пассивного права были лишены беспартийные граждане. И хотя для них сохранялась возможность «подачи заявки» в политическую партию с просьбой включить их в список кандидатов, этот порядок поставил их в полную зависимость от воли партийного руководства.

Еще одно косвенное ограничение пассивного избирательного права состояло во введенном в 2005 году пятикратном снижении максимального процента возможного брака при проверке подписных листов. Одновременно был снижен и допустимый предел «запаса» — подписей, которые можно было сдать сверх требуемого для регистрации, — с 25 до 10% от их требуемого числа14. В результате и без того сложная процедура сбора подписей стала практически непреодолимой для самовыдвиженцев и для политических партий, участие которых в выборах могло быть по тем или иным причинам сочтено нежелательным. По утверждению В. Л. Шейниса, «для государства на практике не составляет труда забраковать по самым различным основаниям практически любое количество подписей»15. При этом эффективной процедуры оспаривания результатов проверки подписей не существует.

Такой порядок регистрации кандидатов не раз подвергался жесткой критике с самых разных сторон. В ходе массовых протестных акций, прошедших после выборов Государственной думы Российской Федерации VI созыва, его отмена была одним из основных требований протестующих. В результате законодатель пошел на уступку и в 2012 году полностью освободил от сбора подписей все политические партии на любых выборах, кроме выборов президента Российской Федерации16. Но такое положение, значительно способствующее политической конкуренции, оказалось для государства крайне нежелательным и неудобным. Поэтому через два года все вернулось на круги своя: обязательный сбор подписей — на выборы всех уровней вплоть до муниципальных. Исключения коснулись только партий, списки которых получили мандаты в действующих составах законодательных собраниях субъектов федерации. Тем самым государство практически полностью опять забрало себе контроль за процессом регистрации кандидатов и их списков на федеральных выборах.

Вторая группа поправок направлена на создание неравных условий для участников избирательной кампании. Речь идет о специально сформированной системе преимуществ для одних участников избирательного процесса и, наоборот, создания препятствий для других. В большинстве случаев эти преимущества и препятствия касаются вопросов предвыборной агитации и финансирования выборов. Но не только.

Ярким примером создания преимуществ можно назвать введение режима так называемой «льготной регистрации», когда от сбора подписей при выдвижении кандидатов и списков кандидатов были освобождены политические партии, допущенные к распределению депутатских мандатов на предыдущих выборах того же либо более высокого уровня17. В итоге эти партии и их кандидаты экономили значительный объем финансовых средств и всегда имели преимущество, начиная агитационную кампанию раньше других. Законодатель лукаво обосновал свою инициативу необходимостью поддержки партий, «пользующихся популярностью среди избирателей». Однако в этом случае депутаты оказывались в роли судей в собственном деле — они создавали особые преференции для своих собственных парламентских партий.

В дополнение к правилу о регистрационном неравенстве был создан механизм государственного финансирования партий, набравших определенный процент голосов на предыдущих выборах. Положение о государственном финансировании политических партий, набравших на последних выборах в Государственную думу не менее 3% голосов либо победивших не менее чем в двенадцати одномандатных округах, было предусмотрено еще в самой первой редакции Закона «О политических партиях», принятого в июле 2001 года18. Эти партии получали ежегодное финансирование в размере 0,005 от минимального размера оплаты труда (50 копеек) за каждый полученный голос избирателя19. Такую же сумму партия получала единовременно за результат выдвинутого ею кандидата в президенты Российской Федерации, если тот набрал три и более процента голосов20. С тех пор размеры финансирования менялись неоднократно и всегда в сторону увеличения. Так, в 2005 году «цена голоса» увеличилась десятикратно, до 5 рублей21, в 2008 году — еще в четыре раза, до 20 рублей22, в 2012 году — до 50 рублей23, в 2014 году — до 110 рублей за голос24, причем обычно это происходило в пределах одного года после прошедших выборов. То есть депутаты нового созыва честно отрабатывали свои обязательства перед выдвинувшими их партиями. Последние изменения 2016 года подняли эту цену до 152 рублей25, что в 304 раза выше, нежели цена в первоначальной редакции закона.

Да, конечно, многие страны предпочитают государственную финансовую поддержку политических партий во избежание их коррумпированности и зависимости от спонсоров. Правда, государство далеко не всегда берет на себя постоянное финансирование жизнедеятельности партий. Некоторые страны (Германия и США) частично финансируют только предвыборные расходы партий26. Но из всех основных методов прямого государственного финансирования партий только один, применяемый в России и в Латвии, серьезно дискриминирует участников избирательного процесса27.

Таким образом, в вопросах финансирования избирательной кампании была создана ситуация заведомо неравного положения различных партий — участников выборов. Партиям-фаворитам напрямую оказывается финансовая поддержка со стороны государства пропорционально их результатам на последних выборах. Механизм поддержки закреплен в законодательстве о политических партиях, но привязан к их участию в выборах.

Принцип равенства кандидатов и избирательных объединений оказался законодательно ограничен и в сфере предвыборной агитации. Действующий уже более 20 лет Закон «О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации» дает возможность распространять информацию о кандидатах, замещающих государственные должности, без ограничений, предусмотренных для ведения предвыборной агитации другими кандидатами.

Еще одно ограничение принципа равенства участников выборов в вопросах проведения агитации касается права на бесплатные эфирное время и печатную площадь. По закону такие время и площадь до 2009 года могли получить любые избирательные объединения. После 2009 года специальной поправкой закона о выборах было введено правило, что этого права могут быть лишены объединения, не набравшие на предыдущих выборах определенной доли голосов (не более 3%)28. Тем самым для них был оставлен только механизм платных публикаций и эфиров.

В итоге в правовое регулирование предвыборной агитации были введены положения, создающие заведомо неравные условия для менее популярных партий и оппозиционных кандидатов, и созданы условия для информационного доминирования кандидатов-чиновников. В то же время их оппоненты лишены не только аналогично широких возможностей для агитации, но и возможности эффективной контрагитации.

Третья группа поправок направлена на создание системы контроля за деятельностью избирательных комиссий, то есть структур, ответственных за организацию и проведение выборов.

Формально с точки зрения закона избирательные комиссии не являются ни органами государственной власти, ни органами местного самоуправления, а представляют собой коллегиальные органы, формируемые совместно государством и обществом29. Правила их формирования определяются государством. Таким образом, государство относительно свободно в выборе одного из двух принципов их формирования — «сверху», когда определенная часть состава комиссии формируется напрямую органами государственной власти и местного самоуправления либо вышестоящими комиссиями, или «снизу», когда членов избиркомов выдвигают собрания избирателей, политические партии и общественные объединения. Отдавая приоритет принципу формирования «сверху», государство тем самым увеличивает в составе комиссий долю административно зависимых от него членов. Кроме того, государство может взять на себя полномочия по утверждению кандидатур, выдвинутых «снизу».

Именно это и произошло с российскими избиркомами. Вопреки закону, в соответствии с которым «избирательные комиссии при подготовке и проведении выборов в пределах своей компетенции независимы от органов государственной власти и органов местного самоуправления» (п. 12 ст. 20 ФЗ «Об основных гарантиях…»), формирование комиссий различного уровня было постепенно поставлено в полную зависимость от органов власти. Например, формирование избирательных комиссий субъектов Российской Федерации осуществляется наполовину региональным законодательным (представительным) органом, наполовину — высшим должностным лицом региона (руководителем высшего исполнительного органа власти субъекта)30. В итоге современный статус избиркомов позволил ряду ученых прямо относить их к политическим органам исполнительной власти, управляющим избирательным процессом31.

Таким образом, государство практически полностью контролирует процедуру формирования избирательных комиссий всех уровней. Причем в процедуре их формирования изначально заложена политическая основа их деятельности, поскольку «персональный состав комиссий определяется политической составляющей представительных и исполнительных органов, которые принимают участие в их формировании»32.

Но не только порядок формирования приблизил статус избирательных комиссий к органам государственной власти. На комиссии, в первую очередь высшие (Центральную и региональные), были возложены отдельные государственно-властные полномочия. Так, на Центральную избирательную комиссию Российской Федерации с 2005 года возложены полномочия по сбору и проверке всей сводной финансовой отчетности политических партий33. На уровне регионов избирательные комиссии субъектов федерации были наделены аналогичными полномочиями в отношении региональных отделений политических партий34.

В то же время при увеличении полномочий по контролю за партиями вне избирательного процесса были снижены контрольные полномочия, связанные непосредственно с выборами. Так, еще в 2004 году Центральную избирательную комиссию лишили права обращения в Верховный суд Российской Федерации с жалобами на решения, действия и бездействия, связанные с массовым нарушением прав избирателей. Именно те нарушения, которые Центризбирком как комиссия, организующая федеральные выборы и возглавляющая систему избирательных комиссий, могла бы точнее и оперативнее всего выявлять и пресекать. Тем самым полномочия по пресечению массовых нарушений фактически были полностью переданы органам прокуратуры Российской Федерации, что только усилило возможность влияния на избирательный процесс со стороны органов государственной власти. В дополнение к этому была исключена обязанность комиссии рассматривать на своих заседаниях особые мнения, подготовленные несогласными с решениями комиссии членами. Теперь их роль стала сугубо формальной, их подготовка более не влекла каких-либо юридических последствий35.

Четвертая группа поправок направлена на ограничение возможностей общества по контролю за избирательным процессом и защите нарушенных прав. Поправки этой группы касаются прежде всего различных форм мониторинга и наблюдения за выборами на всех этапах кампании. В первую очередь речь идет о субъектном составе контролеров, об их правомочиях, о формах взаимодействия с избирательными комиссиями, с государством, с местным самоуправлением и о правовых последствиях их деятельности. Потому что, если государство заинтересовано в получении определенного результата на выборах, оно будет стремиться максимально сократить возможности общественных контролеров и усложнить их деятельность.

С принятием Закона «О выборах депутатов…» 2005 года общественные объединения были лишены права назначения наблюдателей36. Без права самостоятельного назначения наблюдателей такие объединения были поставлены в зависимость от партий и кандидатов, преследующих собственные цели в рамках избирательных кампаний, либо были вынуждены использовать другие способы контроля. Например, направлять на участки своих представителей в качестве сотрудников средств массовой информации, обладающих, впрочем, относительно ограниченным арсеналом прав, связанных непосредственно с наблюдением.

Но даже в статусе сотрудников средств массовой информации представителям объединений наблюдателей удавалось достаточно эффективно фиксировать нарушения. Ответной реакцией государства стало усложнение порядка назначения таких контролеров. С 2015 года было введено требование о том, что будущий представитель СМИ на избирательном участке должен проработать в соответствующей редакции не менее полугода. Тем самым общественные наблюдатели оказались вынуждены формировать корпус своих представителей с большим запасом времени, тогда как ранее представитель СМИ мог быть назначен и отправлен на участок непосредственно в день голосования.

Неоднозначная ситуация сложилась и с полномочиями наблюдателей. Даже предоставляя им определенные права, законодатель ограничивал их самыми разными оговорками. Так, например, в 2016 году в Закон «Об основных гарантиях…» 2002 года наконец-то было включено право наблюдателя вести видео- и фотосъемку на избирательном участке. Однако осуществлять ее можно только после предварительного уведомления председателя, заместителя председателя или секретаря комиссии. И только с того места, которое определит председатель комиссии37.

Таким образом, в российское избирательное законодательство был вмонтирован целый комплекс мер, направленных на ограничение возможностей общественного контроля.

И, наконец, последняя пятая группа поправок касается правил определения результатов выборов — выбора избирательной формулы, посредством которой голоса избирателей трансформируются в депутатские мандаты. К сожалению, любая избирательная формула в той или иной степени искажает результаты волеизъявления, и задачей демократического законодательства является максимальное нивелирование этой проблемы. Однако в России группа поправок, наоборот, направлена именно на использование скрытых свойств различных избирательных формул в интересах определенных кандидатов и партий. При этом как полная смена формулы, так и внесение в нее незначительных изменений способны создать условия для вполне легального перераспределения мандатов между победителями.

На протяжении многих лет избирательная формула при формировании персонального состава депутатов Государственной думы оставалась без изменений: половина депутатов избиралась в одномандатных округах по мажоритарной системе относительного большинства, а другая половина — в общефедеральном округе по пропорциональной системе с использованием квоты Хэра, правила наибольшего остатка и пятипроцентного заградительного барьера. При этом допускалось блокирование между различными избирательными объединениями. Порог явки устанавливался в 25% от числа избирателей. В избирательных бюллетенях присутствовала строка «против всех». Таковы основные элементы формулы, использовавшейся с 1993 по 2003 год. В последующие годы все они были так или иначе изменены.

С принятием Закона «О выборах депутатов…» 2005 года в России была введена полностью пропорциональная избирательная система с использованием квоты Хэра и правилом наибольшего остатка, хотя высказывались предложения и о переходе на метод делителей Империали. Сам по себе отказ от одномандатных округов означал полный переход на партийные выборы и вписывался в логику снижения политической конкуренции, повышения контроля за выборами и обеспечения парламентского большинства для партии власти.

После исключения из избирательного процесса всех общественных объединений (кроме политических партий) и кратного сокращения численности последних возможности выбора у избирателей резко сократились: в бюллетене осталось лишь сильно ограниченное число вариантов выбора. В этих условиях использование при распределении мандатов квоты Хэра усиливало преимущество партии-фаворита. Правда, в стенах парламента озвучивались и более радикальные предложения — о переходе к использованию метода делителей Империали, откровенно способствующего еще большему повышению результата лидирующей партии за счет аутсайдеров. Но, как уже говорилось, в масштабах парламента, состоящего из 450 депутатов, этот метод был признан недостаточно эффективным.

В 2014 году избирательная система вновь была изменена. Власть была вынуждена вернуть смешанную систему с одномандатными округами, поскольку при резком снижении рейтинга правящей партии сохранение полностью пропорциональных выборов грозило ей потерей парламентского большинства. И, наоборот, в сочетании с одномандатными выборами при полностью выстроенной вертикали избирательных комиссий это гарантировало сохранение и, возможно, даже увеличение количества депутатских мандатов.

Несвязанная смешанная система, при которой результаты одномандатных выборов не учитываются при определении результатов выборов по пропорциональной системе, а просто прибавляются к ним, максимально способствовала достижению этой цели, и она была успешно достигнута. В результате правящая партия получила 76,22% мест в Государственной думе при 54,2% голосов по партийным спискам. То есть использование особенностей избирательной системы в конкретных политических условиях дало суммарное искажение представительности парламента в 22%.

Величина заградительного барьера также была предметом неоднократных изменений в течение нескольких избирательных циклов. Так, еще Законом «О выборах депутатов…» 2002 года было закреплено, что следующие после ближайших выборы 2007 года пройдут с использованием семипроцентного барьера. Закон «О выборах депутатов…» 2005 года это подтвердил. Повышение величины барьера было напрямую связано с задачей ограничения конкуренции на выборах, поскольку преследовало цель выведения из предвыборного процесса ряда политических акторов. Увеличенный барьер должен был гарантировать непопадание в состав Государственной думы относительно небольших партий, сохранивших государственную регистрацию после партийной реформы. В итоге барьер преодолели только четыре партии, которые на многие годы остались единственными парламентскими, но при этом вовсе не отражали всей палитры политической жизни страны.

В последующие годы после решения ЕСПЧ по делу Республиканской партии против России, в котором величина заградительного барьера была поставлена под сомнение, к этой величине были введены определенные оговорки — нормы о так называемых льготных мандатах для партий, не преодолевших барьер, но набравших тем не менее существенное количество голосов. Так, один мандат полагался партии, набравшей от 5 до 6% голосов, и два мандата — набравшей от 6 до 7%. Передача одного-двух мандатов в масштабах депутатского корпуса в 450 человек была абсолютно бессмысленной, но хоть как-то имитировала демократические процедуры. Впрочем, эти положения ни разу не были использованы. В 2014 году заградительный барьер был возвращен на уровень в 5%, однако при возврате к смешанной несвязанной системе такая мера уже не представляла никаких существенных рисков для партии-фаворита.

Как видим, все эти группы поправок достигли своей цели в такой степени, что председатель Конституционного суда России в своем публичном выступлении в прессе вынужден был сказать о необходимости восстановления ситуации, «чтобы у оппозиции была реальная возможность прихода к власти в рамках Конституции, то есть на началах честной политической конкуренции»38.

«Имеющий уши да услышит, имеющий глаза да увидит». Смысл этого древнего изречения заключается в том, что истина пребывает рядом с нами. В книге «Логика научного исследования» Карл Поппер утверждает: чтобы считать теорию эмпирически подтвержденной, необходимо продемонстрировать ее пригодность для прогнозирования будущих событий39. Здесь мы всего лишь выдвинули гипотезу о том, что содержательная классификация поправок в избирательное законодательство может являться маркером для определения истинных целей и задач власти и соответствующей им трансформации политического режима.

Выделяя группы возможных поправок в избирательное законодательство, принятие которых в итоге позволяет трансформировать демократические цели развития государства и демократические институты в их противоположность, мы предлагаем инструмент для анализа процессов, происходящих в демократических странах. Доказать эффективность этого инструмента должна жизнь и исследования, проведенные с его использованием.

Эффективность парламента и свободные выборы: взаимосвязь и взаимозависимость

Елена Лукьянова, Евгений Порошин

Лукьянова Е., Порошин Е. Парламент и выборы: парламентские портреты в интерьере избирательного законодательства // Общественные науки и современность. 2019. № 3. С. 102–112.

За последние 15 лет в России наблюдаются одновременно три процесса: интенсивная перманентная трансформация избирательного законодательства, стойкое последовательное снижение электоральной активности граждан и рост недовольства парламентом при одновременной внешней активизации деятельности высшего представительного органа власти, сопровождающейся снижением качества законов. Априори ощущается зависимость между всеми тремя процессами. Однако ощущение не есть доказательство. Для исправления сложившейся ситуации нужен как минимум системный анализ этих процессов и попытка выявления их взаимосвязи и взаимозависимости. Конечно, в коротком материале в полном объеме этого не сделать. Но нащупать основные направления, по которым следовало бы проводить более глубокие научные исследования, вполне возможно.

Парламентаризм — парламент — выборы

Парламентаризм — это особая система государственного руководства обществом, которая характеризуется разделением труда законодательной и исполнительной ветвей власти при привилегированном положении парламента. Основой современного парламентаризма являются свободные и справедливые выборы в совокупности с разумным функциональным разграничением полномочий между ветвями власти и при наличии взаимной системы сдержек и противовесов.

Парламентаризм не может существовать без парламента. Сильный, авторитетный и полновластный парламент является его основой. Но парламент без парламентаризма существовать может, потому что качество парламентаризма — высшее свойство настоящего парламента — может быть им утрачено. Слабый или зависимый парламент не может в полной мере реализовывать свои функции таким образом, чтобы обеспечивать полноценное существование системы парламентаризма. Правда, тогда он становится парламентом совершенно другого рода — относительно-представительным учреждением, выполняющим законодательные функции, что характерно для официальных авторитарных режимов.

Еще опаснее, когда некий орган, называемый парламентом, на деле становится его симулякром при конституционном закреплении принципа разделения властей и других демократических институтов. К сожалению, такая ситуация характерна для многих постсоциалистических стран, провозгласивших демократические основы своего развития, но не успевших адаптироваться к истинному содержанию и смыслу демократических процессов. Такие страны стремятся демонстрировать приверженность демократическим ценностям и принципам, на деле реализуя совершенно иные государственно-властные практики. Сегодня политологи активно дискутируют по вопросу о том, к какому виду политических режимов относятся подобные системы, называя их гибридными или псевдодемократическими40. Однако вряд ли у кого-нибудь возникает сомнение, что по-настоящему демократическими подобные режимы не являются.

Настоящим демократическим политическим режимам в условиях республиканской формы правления или ограниченной монархии современного типа парламентаризм необходим. Такие страны нацелены на формирование максимально представительных парламентов для учета актуального мнения общества при выработке общеобязательных правил поведения. Бесконфликтное взаимодействие власти и общества, равно как и высокая эффективность правореализации, возможны только в условиях достижения консенсуса при принятии и исполнении общеобязательных правил поведения. В условиях такого консенсуса государству выгодно и несложно брать на себя и реализовывать обязательство самоограничения своей воли волей общества и прозрачности своих институтов.

Для решения этой задачи избирательные системы мира прошли долгий путь эволюции, придя к своему сегодняшнему состоянию, обозначенному в Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод (1950) как «проводящиеся с разумной периодичностью свободные выборы путем тайного голосования в таких условиях, которые обеспечивали бы свободное волеизъявление народа при выборе органов законодательной власти». На самом деле за этой фразой стоит набор жестких принципов и стандартов, определенных специальными межгосударственными органами41, направленных на поддержание избирательного законодательства и избирательной практики в состоянии, которое обеспечивает обозначенные цели при формировании высших представительных органов власти.

Процесс последовательной демократизации избирательного права в мире и осмысления его новых критериев был долгим и непростым. В разных странах он проходил по-разному. Его сопровождали подъемы и спады вплоть до некоторого увядания парламентаризма и снижения роли представительных учреждений. Но по мере накопления прогрессивных избирательных практик ситуация стала выравниваться — парламенты, сформированные по новым стандартам, постепенно начали возвращать свои утраченные позиции (Франция, Финляндия, США, Израиль)42.

Однако ряд государств, которые в последнее десятилетие ХХ века одномоментно восприняли и конституировали весь накопленный и выстраданный другими странами набор демократических избирательных принципов и стандартов, со временем начали поворачивать вспять в их практическом применении и в трактовке с целью размывания народного представительства и монополизации единоличной власти.

Конечно, основой парламентаризма являются не только выборы. Утрата парламентом качеств парламентаризма зависит не только от них. Разграничение полномочий между законодательной и исполнительной властями также играет огромную роль в определении места и роли парламента. Тем не менее порядок формирования представительных органов (избирательная система как реализация правил, установленных избирательным законодательством) остается одним из важнейших факторов, определяющим его значение и эффективность функционирования. Поэтому реальные цели псевдодемократических режимов, направленные на укрепление исполнительной власти в ущерб представительной, как правило, достигаются именно путем постепенной, длящейся трансформации избирательных законов с целью усиления зависимости. То есть без явно видимых переворотов. Эта перманентная трансформация не так внешне заметна, нежели явные конституционные поправки, но при этом с ее помощью может быть вполне успешно достигнут искомый результат — лишение парламента качеств парламентаризма, превращение его в послушный придаток исполнительной власти или в симулякр представительного органа.

Отсюда возникает необходимость комплексного исследования способов и методов современных трансформаций постсоциалистических стран. Изучение инволюции (обратного от демократического развития) избирательных систем имеет не только важное общетеоретическое правовое и политологическое значение, но дает практикам инструментарий для фиксации наличия проблемы, ее понимания и исправления в случае необходимости. Например, чтобы дать ответ, почему «действующая система российского законодательства, регламентирующая формирование и деятельность парламента, не способна в полной мере реализовать принципы парламентаризма»43 и как эту ситуацию исправить.

Зависимость состояния избирательного законодательства от целей и задач государства

Несмотря на общую тенденцию, в современном мире одновременно происходят два разнонаправленных процесса. Большинство стран идут по пути совершенствования своих избирательных систем и избирательного законодательства в сторону формирования наиболее совершенного и независимого парламента. Другие, хотя их и меньшинство, наоборот, умышленно трансформируют свое избирательное законодательство таким образом, чтобы сформированный представительный орган не был способен нормально выполнять парламентские функции, а являлся бы безвольным придатком исполнительной власти и бессловесным выразителем его воли. Повторяю, таких стран далеко не большинство, но примеров подобных, увы, пока остается немало. Например, в Мексике исполнительная власть почти полвека устойчиво контролировала от трех четвертей до двух третей конгресса путем манипулирования избирательным законодательством и рутинной практикой избирательных подлогов44. Отчего так происходит?

Избирательное законодательство является сложным системным явлением, совокупностью норм, построенных на строго определенных принципах, которые зависят от политического режима в условиях конкретной формы правления. Как известно, политический режим — это способ организации политической системы, отражающий отношения власти и общества, который характеризует взаимоотношения правящей элиты и населения и представляет собой совокупность методов практического осуществления государственной власти. То есть это всего лишь набор технологий, посредством которых достигаются цели власти. Меняются цели — меняются режимы. Меняются режимы — меняется избирательное законодательство.

Поэтому налицо прямая зависимость состояния избирательных систем и избирательного законодательства от действительных целеполаганий групп, определяющих внутреннюю политику государства. Эти целеполагания не всегда могут совпадать с декларированными или даже конституированными целями и задачами. Одним из главных показателей того, каким будет избирательное законодательство или по каким направлениям будет проходить его трансформация, является истинное назначение парламента и его место в системе разделения властей.

В зависимости от политических режимов (способов достижения истинных целей власти) парламенты или те органы, которые условно именуются парламентами, различаются. В демократических политических режимах они имеют неодинаковый, но в любом случае широкий круг полномочий. В недемократических политических режимах представительные органы власти чаще всего представляют собой марионеточные симулякры или вообще отсутствуют45. Круг их официальных или реальных полномочий сужен. В частности, в персоналистских режимах лидер вынужден постоянно ослаблять представительные институты власти из боязни создать себе сильных конкурентов, способных ограничить его власть46.

Соответственно, для создания марионеточного органа или парламента-симулякра нет никакого смысла иметь демократическую избирательную систему. Вернее, марионеточный парламент невозможно сформировать с помощью демократических выборов. И наоборот, парламент, по всем критериям отвечающий требованиям парламентаризма, невозможно создать путем несвободных и неконкурентных выборов.

При определении функционального назначения парламентов и, соответственно, основных параметров избирательных систем политический режим первичен по сравнению с формой правления. В рамках одной и той же формы правления возможны разные избирательные системы и совершенно разное избирательное законодательство. Ярчайшим тому примером является РСФСР-СССР на разных этапах своей государственности. Так, советская республиканская форма правления в условиях политического режима диктатуры пролетариата (1918–1936) предполагала совершенно определенный состав представительных органов власти. Для формирования такого состава требовалось полное отстранение от участия в выборах всех «эксплуататоров» (лиц, использующих наемный труд), духовенства, офицеров царской армии и членов императорского двора, а также не вполне равное представительство крестьянства по сравнению с рабочими в советах.

В условиях республики трудящихся (1936–1988) к участию в принятии государственно-властных решений допускались (наделялись пассивным избирательным правом) только работающие граждане. Поэтому кандидатов в депутаты советов могли выдвигать исключительно трудовые коллективы. Какие-либо другие законодательные ограничения избирательных прав были отменены. Но при конституционно закрепленном авторитарном режиме47 и руководящей и направляющей роли КПСС высший представительный орган власти — Верховный Совет СССР — мог быть только марионеточным, искусственно сформированным законодательным органом, который собирался два раза в год на свои торжественно-парадные заседания для одобрения уже принятых решений (указов Президиума Верховного Совета) или формального бездискуссионного голосования за полностью подготовленные законы. Поэтому реальных выборов при всей внешней избирательной свободе в этот период в стране не было. Выдвижение кандидатов происходило по разнарядке сверху по утвержденным нормам представительства (возраст, пол, профессия, образование, национальность, партийность), а само голосование было безальтернативным. Верховный Совет не именовался парламентом. Парламентаризм и разделение властей отрицались как буржуазное учение и были заменены на теорию «советов — работающих корпораций».

Но как только цели и задачи власти сместились в сторону демократизации политической системы и смены политического режима, ситуация изменилась кардинально. В рамках той же самой формы правления была немедленно проведена реформа избирательной системы (1989), прошли свободные альтернативные выборы и был избран высший представительный орган власти, который только по названию ассоциировался с прежним Верховным Советом, но при этом отвечал основным признакам парламентаризма. Его называли парламентом со стеклянными стенами, поскольку все его заседания, дискуссии и голосования были прозрачными и доступными всему населению страны.

То есть задачи обеспечения специального представительства, соответствующего определенной социальной базе власти и целям определенного политического режима, всегда решались и решаются с помощью избирательного законодательства или создания специальных избирательных практик. И здесь вновь налицо применение всех основных способов трансформации избирательного законодательства в зависимости от целей и задач власти.

Сформированный по различным правилам состав парламента будет в большей или меньшей мере учитывать волеизъявление граждан и обеспечит тот уровень представительства, который соответствует целям и задачам власти. Насколько полученный парламент будет опираться на авторитет избравшего его общества, в какой мере результаты выборов будут запрограммированы — все это может быть предопределено избирательным законодательством.

Таким образом, из самостоятельного исследования трансформации избирательных систем отдельных стран вполне могут быть сделаны выводы не только о самом их состоянии, но и о прогнозах эффективности функционирования сформированных на их основе парламентов. Более того, следует предположить, что даже отдельные изменения избирательного законодательства могут свидетельствовать о начавшемся процессе смены целеполаганий власти и о корректировке политического режима. То есть изменение состояния избирательного законодательства дает ученым дополнительный инструментарий для исследования целого ряда политико-правовых явлений.

Именно избирательная система, объективированная в избирательном законодательстве, в значительной степени предопределяет роль, место и значение парламента в системе демократического конституционализма. Одним из основных критериев этой системы является «институциональное устройство для принятия политических решений, в котором индивиды приобретают власть принимать решения путем конкурентной борьбы за голоса избирателей»48. К. Поппер писал, что «при демократии народ может сместить правительство без кровопролития. Таким образом, если те, кто обладает властью, не охраняют социальные институты, обеспечивающие меньшинству возможность проводить мирные изменения, то их правление является тиранией»49. Эти утверждения применительно к избирательному праву подробно анализирует М. А. Краснов в своей статье «Избиратель как должность»50.

Парламент является не просто коллегиальным органом или органом народного представительства, а представляет собой особый, ничем не заменяемый институт-балансир в системе разделения властей, обеспечивающий тонкое согласование интересов государства и общества. Причем по мере расширения социальной базы власти роль и значение парламента возрастают, поскольку он становится выразителем интересов все более широкого круга лиц. И тогда место теории представительного правления занимает теория парламентаризма51.

Парламентаризм — это уже не просто правление, основанное на более или менее достоверном представительстве интересов населения при принятии государственно-властных решений. Это особая система государственного руководства обществом, которая характеризуется разделением труда законодательной и исполнительной ветвей власти при привилегированном положении парламента. Такое привилегированное положение парламента обеспечивается порядком его формирования и наличием специальных охраняемых прав по определенному кругу вопросов.

Поэтому важнейшими основами современного парламентаризма являются свободные и справедливые выборы в совокупности с разумным функциональным разграничением полномочий между ветвями власти при наличии взаимной системы сдержек и противовесов.

Естественно, оба этих кита, на которых стоит парламентаризм, теснейшим образом взаимосвязаны и взаимозависимы. Но все же первоочередную определяющую роль в процессе формирования авторитетного парламента с должным уровнем народного представительства играет именно порядок организации и проведения выборов (избирательная система), формализованный в избирательном законодательстве. Именно избирательное законодательство определяет круг участников, правила предвыборной борьбы и порядок преобразования волеизъявления избирателей в конкретный результат — в персональный состав парламента. То есть речь идет об условиях доступа граждан к участию в управлении делами государства. Чем свободнее и справедливее эти условия, тем авторитетнее будут решения парламента и доверие к нему общества, поскольку достоверность результатов выборов порождает взаимную ответственность друг перед другом избирателей и избранных. И наоборот, чем менее свободны и справедливы выборы, тем дальше от общественных ожиданий окажется состав парламента. А значит, уровень доверия к его решениям и приятия их субъектами правоотношений будет ниже. В итоге снижение доверия к парламенту может трансформироваться в отчуждение населения от государства и привести к возникновению напряженности.

Поэтому избирательный процесс и применяемую в государстве избирательную систему, которая должна основываться на международных избирательных стандартах, уже нельзя считать прерогативой только национального законодательства. Находясь в постоянно интегрирующемся мире, государство не может игнорировать общечеловеческие ценности и накопленный другими государствами и межгосударственными объединениями опыт.

Исходя из общепринятых и доказанных наукой свойств парламента, необходимых для выполнения им своих функций (контрольной, законодательной и представительной), предполагается, что эффективность его деятельности напрямую зависит от его персонального состава. Персональный состав, который бы обеспечил парламенту эффективное выполнение его функций, в свою очередь, зависит от способа и порядка формирования парламента. Задачи обеспечения специального представительства, соответствующего определенной социальной базе власти и целям определенного политического режима, всегда решались и решаются с помощью избирательного законодательства или создания специальных избирательных практик.

Если порядок формирования парламента не обеспечивает ему необходимых представительских качеств, это напрямую влияет на качество выполнения им своих функций и на результаты его деятельности. Качество персонального состава парламента, необходимое для эффективного выполнения им своих функций, определяется состоянием избирательного законодательства. Трансформация избирательного законодательства возможна как в сторону совершенствования путей его формирования, что усиливает парламентские качества, так и в обратную сторону, что, соответственно, ведет к их ослаблению.

Динамика развития современного российского избирательного законодательства свидетельствует о ситуации, при которой неизбежно снижение функциональных качеств российского парламента. Так, использование особенностей избирательной системы в конкретных политических условиях при выборах Государственной думы VII созыва дало суммарное искажение представительности парламента в 22%.

Способы достижения определенных политических целей посредством трансформации избирательного законодательства. Способы трансформации избирательных систем

Если с официальными демократическими или антидемократическими режимами все понятно — там через определенную избирательную систему открыто реализуются заявленные политические цели, — то в условиях гибридных, подменных или псевдодемократических режимов все сложнее, поскольку заявленные цели не соответствуют целям фактическим. Поэтому при таких режимах требуется постепенная кропотливая и тонкая работа по приспособлению под эти цели избирательных систем.

Например, создание парламента-симулякра при внешнем сохранении демократических принципов и целей государства и института выборов обеспечивается формированием строго необходимого большинства персонального состава депутатского корпуса, что, в свою очередь, предполагает максимально полный контроль за избирательной системой и избирательным процессом. Чтобы реализовать такой контроль, нужно определенным образом трансформировать избирательное законодательство, но при этом максимально соблюсти демократические приличия. Это возможно только тогда, когда в распоряжении властной элитной группы имеются неограниченные законодательные полномочия. То есть изначально ставится задача начать трансформацию с последующим формированием зависимого парламента для полного контроля за последовательно продолжающимся процессом.

В России, например, в апреле 2002 года (за год до предстоящих федеральных парламентских выборов) одна из фракций в Государственной думе III созыва нарушила пакетное соглашение о руководстве комитетами и комиссиями и фактически захватила все руководящие посты, что обеспечило ей большинство голосов в Совете Думы. Именно это событие является точкой отсчета начала трансформации современной российской избирательной системы.

Анализ трансформации избирательных систем современных псевдодемократических режимов позволяет систематизировать способы, с помощью которых достигаются поставленные политические цели. Трансформация обычно происходит по двум основным направлениям. Это, во-первых, изменение правил организации и проведения выборов и, во-вторых, ограничение способов защиты избирательных прав.

Изменение правил организации и проведения выборов включает в себя следующие меры: 1) прямое изменение законодательства с использованием зависимого парламента; 2) блокирование любых общественных и законодательных инициатив, направленных на модернизацию и совершенствование избирательной системы; 3) подмену правовых норм квазинормативными актами (инструкциями, методическими рекомендациями и др.) путем придания этим актам обязательного характера; 4) основанное на использовании административного ресурса произвольное правоприменение, несвязанное с изменениями в нормативно-правовой базе, но создающее систему деловых обыкновений (обычное право); 5) судебное толкование практики применения избирательного законодательства и создание прецедентов.

Ограничение способов защиты избирательных прав обычно осуществляется через: 1) оказание административного давления на суд при рассмотрении избирательных споров; 2) изменение смысла и содержания деятельности избирательных комиссий, выведение их из системы органов контроля и защиты избирательных прав и превращение де-факто в разновидность органов исполнительной власти; 3) сокращение оснований для применения ответственности за нарушения избирательного законодательства; 4) толкование избирательного законодательства органами конституционного контроля в ущерб избирательным правам.

Совокупность всех этих способов приводит к фактическому созданию совсем иной избирательной системы, альтернативной конституционно установленной. С ее помощью формируется парламент той модификации, которая необходима для реализации властных задач.

Систематизация способов трансформации избирательных систем крайне важна для понимания происходящих процессов, поскольку в случае возникновения необходимости возврата избирательных систем к своему изначально конституционному состоянию исполнители будут иметь готовый план направлений действий по нейтрализации последствий трансформации. Интересен также опыт анализа поправок, вносимых в трансформируемое избирательное законодательство. Как правило, эти поправки не вносятся одномоментно, а представляют собой хаотичный на первый взгляд комплекс многочисленных мелких разновременных изменений, трудно поддающихся дифференциации. Однако приведение их в определенную систему позволяет увидеть внутреннюю логику и цели преобразования.

Например, все поправки, внесенные в российское избирательное законодательство в период с 2002 по 2017 год, можно разделить на несколько четких групп.

  1. Поправки, ограничивающие свободный и равный доступ к выборам.

  2. Поправки, ограничивающие равенство субъектов избирательного процесса.

  3. Поправки, направленные на интеграцию избирательных комиссий в систему исполнительных органов власти.

  4. Поправки, нейтрализующие возможности общественного контроля на выборах.

  5. Поправки, трансформирующие избирательную формулу распределения мандатов.

Такая классификация, выведенная на основе таблиц конкретных поправок, позволяет не только быстро и эффективно проводить антитрансформацию, но и фиксировать скрытое изменение политических режимов. Таким образом, если налицо наличие подобных групп поправок, следует ставить вопрос о трансформации политического режима в стране, поскольку такие поправки ведут к созданию парламента совершенно иного типа.

Выборы — эффективность парламента — качество закона

Мы начинали эту статью не только с констатации процесса трансформации избирательного законодательства, но и с фиксации ряда негативных явлений в России: снижение электоральной активности граждан, рост недовольства парламентом и резкое численное увеличение законов при одновременном ухудшении их качества. Связаны ли эти явления между собой? Если установлено, что целевая трансформация избирательного законодательства приводит к созданию парламента определенного типа, можно ли сказать, что такая трансформация способна повлечь за собой падение его авторитета и снижение качества законов? Попробуем разобраться.

До этого мы доказывали, что порядок выборов определяет уровень самостоятельности (или степень зависимости) парламента. Но это всего лишь общая характеристика его фактического статуса. В ходе выборов определяются и другие параметры, влияющие на эффективность деятельности законодательного органа: его представительный характер и персональный состав. И пока еще роль личности в истории никем не опровергнута, оба эти параметра играют крайне важную роль: от представительного и персонального состава парламента зависит качество законов как главной производимой парламентом «продукции».

Представительный состав парламента. Теория народного представительства, роль и значение действительно представительного парламента в формулировании и принятии общеобязательных правил поведения за четыре сотни лет своего существования приобрела характер аксиомы. Но не потому, что у нее нет доказательств, а потому, что она уже не требует доказывания. Представительный характер — непреложное общепризнанное требование к составу высшего законодательного органа власти. Потому что только реально представительный орган является таким зеркалом общества, которое позволяет достичь договоренности не только о существе правила, но и о судьбе его исполнения.

Ненадлежаще сформированный парламент — это кривое зеркало. Парламент, решения которого в силу особенностей его формирования не обеспечивают учета всей палитры общественного мнения и интересов различных слоев общества, утрачивает представительный характер, а его деятельность теряет смысл. Если общество не в состоянии влиять на деятельность парламента, он перестает эффективно работать и выполнять свою функцию. Поддержка населением парламента обусловлена уровнем осмысления и реализации общественного запроса в его решениях. Не вполне представительный парламент не в состоянии такой запрос полноценно осмыслить и сформулировать.

Искусственное представительство (пример Верховного Совета СССР образца 1936–1988 годов) или искусственно-диспропорциональное представительство (пример российской Государственной думы VI созыва, когда одна партия, набравшая 49% голосов на выборах, получила почти 53% депутатских мандатов) не решают задачи представления интересов населения. Наоборот, искусственное представительство снижает доверие к парламенту и негативно сказывается на качестве законов.

Персональный состав парламента. Что касается персонального состава парламента, то его состояние в России довольно точно охарактеризовал председатель Государственной думы VII созыва Вячеслав Володин, в прошлом заместитель руководителя Администрации Президента и соавтор значительной части избирательных реформ последнего десятилетия: «После того как партии сформировались, стали конкурировать партийные бренды, а не личности. Наполнение партийных списков авторитетными людьми уже стало вторичным. Это плохо очень, потому что качество представительства в Думе стало снижаться»52.

Правда, Володин слегка слукавил: количество партий, допущенных к выборам в течение 10 лет, было строго и необоснованно ограничено государством. Отстранение от предвыборной борьбы реальных оппозиционных политических сил как раз и являлось одним из важнейших элементов трансформации избирательного законодательства. Естественно, что при отсутствии политической конкуренции оставшиеся в политическом поле партии перестали заботиться о качестве персонального отбора кандидатов. В итоге шестая Государственная дума стала парламентом с одним из самых низких рейтингов и самым печальным законодательным итогом своей работы.

Персональный состав парламента вообще нельзя недооценивать. Депутаты, избранные не по принципу «лучший из лучших», не участвовавшие в жесткой конкурентной борьбе, а получившие свои мандаты путем искусственного отбора, имеют недостаточные мотивации для принятия высококачественных парламентских решений. Для них при голосовании за законопроект определяющим, скорее всего, будет не поиск единственной точной формулы принимаемого правила, а мнение тех, с чьей помощью они получили депутатское место. Это простой человеческий фактор. Именно на него опираются авторы избирательных трансформаций, производимых во имя достижения определенных политических целей. Но этот же фактор, возвращаясь бумерангом, наносит удар по престижу и качеству работы парламента.

Снижение качества законов. Как уже говорилось, не вполне представительный парламент не в состоянии полноценно осмыслить и сформулировать в своих решениях общественный запрос. Парламент, сформированный не по принципу отбора лучших, в еще меньшей степени способен это сделать. Парламент, в котором нет дискуссии в силу отсутствия политической конкуренции, рискует принимать не до конца продуманные и непроработанные решения. Наличие в одном парламенте всех трех факторов одновременно является огромным риском и причиной тотального снижения качества законов.

Парламент, в котором одна из фракций численно превалирует над всеми другими, будет естественным образом стремиться к сокращению парламентских процедур и к упрощению стадий законодательного процесса. Хотя именно законодательные процедуры являются специально выработанным человечеством дополнительным фильтром, гарантирующим принимаемые законы от ошибок, дефектов и коллизий. В том числе даже скорость прохождения законопроекта влияет на его качество: чем дольше законодательная процедура, чем активнее его общественное обсуждение, чем больше откликов и замечаний он получает от будущих субъектов правоотношений, тем выше качество итогового документа, выходящего из парламентских стен.

При искусственно сформированном большинстве в парламенте крайне маловероятна какая-либо дискуссия. Фракции, имеющей большинство, для принятия решений не нужен никто — она легко может заблокировать любые инициативы и возражения. Но нельзя забывать, что власть, формулирующая цели и задачи государства сама себе в своем узком кругу, сильно рискует. В условиях функционирования карманного парламента риск расхождения целей власти с интересами общества очень высок. Это, в свою очередь, с высокой степенью вероятности предполагает уязвимость и неисполнимость ее решений.

Соотношение количества и качества законов. Показательна сравнительная характеристика результатов деятельности российского парламента до и после трансформации избирательного законодательства. За шесть первых лет, с 1994 по 2000 год, Государственной̆ думой̆ было принято 1506 законов (примерно два закона за одно заседание). Из них около трети (501 закон) отклонялись или возвращались в палату Советом Федерации или президентом. Вступили в силу 1044 федеральных закона. Пятый̆ созыв (2007–2011) принял уже 1608 федеральных законов. В шестом созыве был поставлен абсолютный рекорд. Согласно официальным статистическим данным, только в 2014 году было внесено 1690 законопроектов, принято и подписано президентом — 555 законов, то есть принималось по полтора закона в день без выходных, отпусков и праздников. Всего за шестой созыв принято 2200 законов, из которых 2195 были подписаны президентом.

Получается, что парламент работает со скоростью пулемета. Но в этом ли состоит эффективность его деятельности? Можно ли вообще количественно оценивать работу законодательного органа? Думается, что нет. Множественность и нестабильность правового регулирования не просто вредны — они чрезвычайно опасны для государства.

Общеизвестно, что в правотворчестве следует исходить из принципа регулирования только тех вопросов, которые граждане и организации не могут решить самостоятельно и которые затрагивают их общие интересы. Неоправданное множественное правовое регулирование не только ведет к ограничению свободы личности, но и вызывает инфляцию законодательства, способную вообще парализовать право как социальный регулятор. Равно как и стабильность правового регулирования достигается лишь при максимальной продуманности и обоснованности закона. Поспешный и поверхностный подход, неадекватное отражение действительности приводят к многочисленным поправкам и исправлениям в законодательстве. Сиюминутное правовое регулирование и практика «латания дыр» тоже не повышают качества законодательства.

Но такой подход доступен лишь высокопрофессиональному и ответственному парламенту. Парламенты-симулякры не способны на самостоятельную аналитическую деятельность. Они либо штампуют в режиме одобрения спущенные сверху законопроекты, либо действуют импульсивно, принимая законы и поправки к ним ad hoc (по случаю), не заботясь о системных связях и адекватности этих поправок.

Кроме того, принятый наспех, не прошедший общественной экспертизы и не обсужденный должным образом в парламенте законопроект, как правило, содержит пробелы и дефекты. Эти недостатки нужно будет восполнять в подзаконных актах, принимать для исполнителей множество дополнительных разъяснений и инструкций. Не говоря уж о том, что придется долго и трудно корректировать ситуацию исправлением ошибок в ходе правоприменительной практики. В итоге — неразбериха в законодательстве, снижение исполнительской дисциплины, перегруженность и разрастание ведомств и органов контроля. Дорого, неудобно, трудноисполнимо и, главное, крайне неэффективно.

Заключение

Можно выявить еще целый ряд зависимостей между составом парламента и качеством законов. Например, зависимость от ответственности и целеполагания парламентариев. Или обусловленная профессиональным уровнем депутатского корпуса зависимость качества законов от привлечения к законотворческой деятельности специалистов. Все эти зависимости могут и должны быть исследованы.

Но главное, как представляется, выявлено. В теории организации зависимостью считается связь между переменными входа и выхода. Зависимости бывают объективными и субъективными. Объективные формируются независимо от сознания и воли людей. Субъективные — формируются людьми для реализации их целей. Все верно. Связь между входом и выходом налицо. В данном случае субъективная зависимость искусственного формирования парламента путем трансформации избирательного законодательства для достижения конкретных политических целей повлекла за собой другие объективные зависимости.

В ходе несвободных и неконкурентных выборов не может быть сформирован сильный, авторитетный и профессиональный парламент.

Являясь продукцией слабого и непрофессионального парламента, законы вряд ли смогут претендовать на высокое качество.

Парламент, принимающий низкокачественные законы, не отвечающие интересам населения, не может пользоваться доверием и поддержкой общества.

Самое же неприятное состоит в том, что длящееся искажение избирательного законодательства с последовательным формированием все более слабого парламента (с точки зрения полномочий и какократического персонального отбора) порождает замкнутый круг: работа депутатов одного созыва, допустивших непрофессиональную трансформацию избирательного законодательства, влечет за собой еще более непрофессиональный состав следующего парламента и т. д. В итоге накапливающийся эффект отрицательного отбора приводит к труднообратимым и сложно исправимым последствиям.

Одобряете? Кивните!

О новых полномочиях Центральной избирательной комиссии

Лукьянова Е. Одобряете? Кивните! // Новая газета. 30.05.2020. URL: https://novayagazeta.ru/articles/2020/05/30/85621-odobryaete-kivnite

Все смешалось в доме Облонских… В преддверии всенародного «конституционного одобрямса» и очередных наспех сверстанных поправок в избирательные законы никто до конца так и не понял, как эти «одобрямс» и выборы будут проходить. Было много разговоров и слухов. В итоге все уже окончательно запутались — то ли это будет голосование по почте, то ли электронное, то ли избирательные участки появятся во дворах и в парках, то ли нас всех досрочно поголовно обойдут на дому. Откуда путаница? Нужно разобраться.

Я юридическая зануда. Нет бы сидеть себе и обосновывать всю незаконность странного действа с голосованием по поправкам в Конституцию… Или живописать абсолютно фантастические последние безобразия, которыми Госдума окончательно добила действующие избирательные законы таким образом, что они стали вообще демократически неузнаваемыми. Но это уже многократно сделали мои коллеги. А мне все хочется детально зафиксировать методику российской власти, с помощью которой она пытается проползти в узких зазорах между конституционными вилами, чтобы лапша, вешаемая ею на уши российских избирателей и международного сообщества, выглядела как можно меньше макаронистой. Лапшеснимателем в данном случае может стать определение точки неконституционности, найдя которую можно начать распутывать весь клубок. И такая точка имеется. Но чтобы к ней подобраться, нужно посмотреть на процесс чуть шире, дабы понимать, откуда ноги растут.

Немного теории. Конституции в современном мире — это такие своеобразные клетки для государства. В них, во-первых, закреплены его цели, задачи и принципы их осуществления, которые государство должно реализовывать ровно так, как это установлено в Основном законе, и никак иначе. Во-вторых, в обеспечение первого в них определены пределы деятельности государственных органов — их права и обязанности (полномочия) по определенному кругу вопросов (предметы ведения). Соединенные все вместе они называются компетенцией. Причем если в частном праве действует принцип «разрешено все, что не запрещено», то в публичном праве наоборот — «разрешено только то, что разрешено». Это означает, что выходить за обозначенные пределы государство формально не может. А неформально, да еще при наличии искусственно сформированного зависимого депутатского корпуса и своеобразного Конституционного суда, вполне можно эти запреты обходить. Криво-косенько, конечно, но получается. Особенно если созданы условия для полной юридической безнаказанности всех участников процесса. Методика конституционного жульничества в России состоит в манипуляции компетенцией. Корни ее уходят еще во времена Ельцина. За четверть века она неплохо отработана. Как это происходит?

Немного истории. Все началось с расширения сферы деятельности президента. Как известно, в Конституции России целых семь статей посвящены президентским полномочиям (83–89). Их там много, но они отнюдь не бескрайние. В конституционном перечне, например, ничего не сказано о рынке ценных бумаг, о гражданской обороне или о праве главы государства предоставлять льготы казачьим обществам. Но именно эти и многие другие вопросы регулировались указами президента еще допутинского периода53. То есть значительное число указов президента уже тогда издавалось в режиме конкурирующей компетенции с законодательной властью и правительством. Особый вклад в дело укрепления указного права в современной России внес Конституционный суд — никому ни разу не удалось эффективно обжаловать ни одного президентского указа. Более того, в постановлении Конституционного суда от 30 апреля 1996 года на основании того, что «Президент является гарантом Конституции и обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти», был сделан вывод о том, что «не противоречит Конституции Российской Федерации издание им указов, восполняющих пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательного решения, при условии, что такие указы не противоречат Конституции Российской Федерации и федеральным законам, а их действие во времени ограничивается периодом до принятия соответствующих законодательных актов»54.

За последние четверть века внеконституционные полномочия президента России расширялись неуклонно и перманентно. К 2008 году авторы книги «Треугольник с одним углом» Михаил Краснов и Илья Шаблинский насчитали таковых уже более четырехсот. Сейчас никто точно не считал, но есть все основания полагать, что их число еще как минимум удвоилось. Делалось это несколькими способами. Первый — издание президентом собственных актов; второй — закрепление новых полномочий в федеральных законах; третий — признание Конституционным судом соответствия этих полномочий Конституции. Примеров таких масса. Их можно долго перечислять, но речь сейчас не об этом. Речь о том, что всякое заразное довольно быстро распространяется. И от практики внеконституционного наделения дополнительными полномочиями президента наши законодатели плавно перешли к внеконституционному перераспределению полномочий к кому угодно по принципу «если так можно, то почему бы и нет». На этот раз они ничтоже сумняшеся дважды неконституционно перераспределили свои собственные законодательные полномочия в адрес Центральной избирательной комиссии (ЦИК РФ).

Путаница с порядком голосования появилась именно из-за того, что в Законе Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 14.03.2020 № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти» появилась норма о том, что порядок общероссийского голосования утверждает ЦИК РФ (п. 1 ч. 15 ст. 2). Аналогичное правило содержится в поправках к избирательным законам. То есть у нас сразу два кейса — порядок голосования за поправки и новые правила выборов. Что здесь не так с точки зрения Конституции?

Голосование за поправки. Говоря об этом голосовании, которое многие называют юридическим недоразумением, нужно все же определиться, что это такое по своей сути. Ответ на данный вопрос может быть только один: мы имеем дело с референдумом, проводимым по особым правилам. Да-да. И не надо кривить душой. Именно так и есть. Потому что сколько баян гармонью ни называй, он все равно остается баяном. Потому что с точки зрения Конституции (ч. 1 и 2 ст. 32) граждане России имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей только двумя способами: посредством референдума и выборов. А референдум по определению — это всенародное голосование граждан Российской Федерации, по вопросам государственного значения (ст. 1 ФКЗ «О референдуме…» от 28.06.2004 № 5-ФКЗ в ред. от 18.06.2017). То есть ровно то, что нам сегодня предложено. Никаких других «исключительных и уникальных процедур, которые именуются всенародным голосованием» (Э. А. Памфилова), никаких плебисцитов и прочих «одобрямсов» Конституцией не предусмотрено, и никто не имеет права их изобретать. Потому что разрешено только то, что разрешено. Да и опыт проведения референдумов по специальным правилам, отличным от закона, у нас тоже есть. Ведь именно так принималась Конституция 12 декабря 1993 года — по указу президента, а не по закону.

В действующем ФКЗ «О референдуме…»(ч. 2 ст. 3) сказано: «Порядок и сроки подготовки и проведения референдума устанавливаются настоящим Федеральным конституционным законом, иными федеральными конституционными законами, федеральными законами, а также нормативными актами Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, принимаемыми в пределах ее полномочий, установленных настоящим Федеральным конституционным законом». А дальше мы видим, что в этом самом «настоящем» законе (ст. 30) для ЦИК установлено множество всяких полномочий. Эта комиссия организует подготовку, осуществляет контроль, обеспечивает единообразное применение, оказывает правовую, методическую и организационно-техническую помощь, рассматривает жалобы, распределяет средства, регистрирует, утверждает формы документов и образцы печатей, информирует, определяет результаты референдума и осуществляет их официальное опубликование и пр. Но! Там ни слова нет о ее праве устанавливать порядок голосования. И это вполне закономерно, потому что никаким другим актом, кроме закона, он установлен быть не может. В законе четко сказано, что «порядок и сроки назначения референдума устанавливаются Федеральным конституционным законом» (ч. 2 ст. 3 ФКЗ «О референдуме…»). А ЦИК, как известно, законов у нас не принимает.

То есть депутаты не имели права передавать свои исключительные полномочия ЦИК, а ЦИК не имела права их принимать. Хотя бы потому, что ее статус и функции четко определены законом. По закону она только организатор, а не регулятор. Более того, организатор только и исключительно выборов и референдума (ч. 1 ст. 21 ФЗ «Об основных гарантиях…»), не имеющий отношения к каким бы то ни было другим видам голосования.

Новые правила организации голосования

Здесь произошло примерно то же самое. Но начну я все же с того, что избирательное законодательство в нашей стране — это самая несчастная и самая часто изменяемая часть законодательства. Всего за период с 1994 года по настоящее время во все наши избирательные законы (три редакции закона «Об основных гарантиях…», четыре редакции закона «О выборах депутатов…» и в закон «О политических партиях») было внесено 2641 изменение с учетом уже вступивших в силу майских поправок (посчитал Евгений Порошин). Поправки в них вносятся с регулярной периодичностью перед каждым электоральным циклом, а их содержание напрямую зависит от уровня электоральной поддержки партии власти и ее сателлитов (партий системной оппозиции). На сей раз, пользуясь отвлечением всеобщего внимания на борьбу с пандемией, депутаты обрушили на наши головы целых три блока поправок общим числом 91 во все три избирательных закона55. То есть одновременно почти сотня поправок — и пусть эксперты помучаются. Где уж там простому пользователю разобраться, что к чему!

Каждый раз изменения направлены на обеспечение неизменности состояния официальной парламентской палитры и на недопуск на политическую арену иных участников. Обычно это делается путем усложнения порядка регистрации несистемных активистов. Но здесь я умышленно опускаю анализ всех свежеиспеченных ограничений избирательных прав граждан. О них уже много сказано, в том числе и в «Новой газете». С их причинами и целями все понятно — это акт устрашения. Но в современных условиях депутатам, у которых размер пенсии зависит от количества созывов, проведенных ими в парламенте, этого показалось мало. Поэтому они решили покрепче подстраховать свою несменяемость и не только создали условия неучастия в выборах всех тех, чья точка зрения на российскую действительность отличается от депутатской, но и предельно расширили возможности для фальсификаций результатов в условиях неконтролируемого голосования. Только вот сделать это они решили чужими руками.

Конституция однозначно гласит, что порядок формирования Совета Федерации и порядок выборов депутатов Государственной думы устанавливаются федеральными законами (ч. 2 ст. 96). И никак иначе. Это, конечно, не самая лучшая отсылка, позволяющая манипулировать принципами, но все же довольно четкая — весь порядок во всех его деталях определяется парламентом в специальной законотворческой процедуре. Но депутаты рассудили по-своему. Они решили не заморачиваться с деталями, а просто безмерно расширили полномочия ЦИК, передав комиссии часть своей конституционной компетенции. И теперь значительная часть порядка будет регулироваться не законом, а инструкциями этого своеобразного органа, называемого в народе министерством по выборам, но на самом деле не имеющим отношения к органам государственного управления. Чувствуете разницу? И в Конституционный суд эти правила не обжалуются, потому что не закон. Такая вот хитрая манипуляция компетенцией через отсылку на отсылку.

Так как же будем голосовать? Для голосования по поправкам правила уже установлены (Постановление ЦИК РФ от 20.03.2020 № 244/1804-7). Тут отличий от обычных выборов последних лет немного, кроме некоторого расширения возможностей досрочного голосования и никому не понятного дистанционного электронного голосования, которое необязательно, но может проводиться по решению избирательной комиссии субъекта федерации по согласованию с ЦИК. Правила этого действа будет устанавливать комиссия субъекта опять же по согласованию с ЦИК. То есть мы не знаем, ни что это такое, ни будет ли оно, ни как это будет, если все-таки будет. Не зря шутили в соцсетях, что мы сможем кивнуть, сидя на диване перед компьютером, и это каким-то образом будет зафиксировано.

А вот в отношении выборов, которые начинаются в регионах с осени этого года, и выборов в Госдуму-2021 депутатские фантазии разыгрались не на шутку. Чего тут только нет! Массовое досрочное (читай — неконтролируемое) голосование в самых разных вариациях, дополненное голосованием на территориях и в местах, пригодных к оборудованию для проведения голосования (на придомовых территориях, на территориях общего пользования и в иных местах), дистанционным электронным голосованием и голосованием по почте. Причем из закона мы больше не узнаем ничего. Все это отдано на откуп неполномочной решать такие вопросы ЦИК.

Добавлю только, что, на мой взгляд, Россия пока категорически не готова к проведению какого бы то ни было дистанционного электронного голосования. Этого нельзя делать на существующих платформах по имеющимся правилам. Либо доступы к платформам надо полностью обнулять и создавать заново, либо вводить более сложные и более достоверные системы верификации избирателей. Я полностью согласна с мнением Елены Дубровиной в том, что для нас спасением будет отладка процесса подведения итогов голосования в традиционном формате — и только после этого, в далеком будущем, можно говорить о цифровизации.

Участь победителей — в чем она?

Лукьянова Е. Участь победителей — в чем она? // Legal.Report. 18.10.2016. URL: https://legal.report/uchast-pobeditelej-v-chem-ona

Известный юрист и общественный деятель Елена Лукьянова вступила в дискуссию с заведующим кафедрой истории государства и права юридического факультета МГУ Владимиром Томсиновым, опубликовавшим на Legal.Report статью «Участь победителей» о результатах прошедших в 2016 году выборов в Государственную думу. По мнению Лукьяновой, Томсинов не проанализировал весь спектр рисков, возникших в России после парламентских выборов.

Продолжая анализировать ситуацию

«Знакомство с цифрами, обозначающими количество голосов, поданных за единороссов в разных регионах России, создает впечатление, что местные власти откровенно гнались за количеством голосов, а не за легитимностью выборов.

Между тем чрезвычайное преобладание в парламенте одной партии, замещение сколько-нибудь значимых государственных должностей представителями одной группировки создают серьезную опасность как для самой этой группировки, так и для государства в целом.

Получив в результате последних выборов более ¾ мест в Государственной думе, партия „Единая Россия” создала для своего существования в высшей степени неблагоприятные условия. Настолько неблагоприятные, что поставила под серьезную угрозу собственное политическое будущее. В этом смысле результат выборов для нее столь же плачевен, как и для других думских партий. Но самое большое поражение потерпело в итоге этих выборов Российское государство» 56 — так оценил состояние нового политического цикла в России историк права, профессор МГУ им. М. В. Ломоносова Владимир Томсинов в своей статье «Участь победителей». И не случайно мои заметки о результатах выборов в Государственную думу 2016 года начинаются с его длинной цитаты.

Надо сказать, что я далеко не во всем согласна с материалом Владимира Алексеевича. Мне, например, не вполне понятно, при чем здесь, в оценке современных российских выборов, высказывания наставника по законоведению Александра III (в будущем обер-прокурора Святейшего синода) Константина Победоносцева о значении верховной власти в «преуспеянии» русского порядка. Честное слово, не вижу какого бы то ни было ассоциативного ряда.

Мне также не вполне понятно, как сочетаются два не вполне совместимых, на мой взгляд, утверждения профессора о том, что, с одной стороны, «политическая система современной России — это перевернутая пирамида, где основанием являются не политические партии и Государственная дума, а институт президентской власти», но при этом, с другой стороны, «для поддержания здоровья в государственном организме, для предотвращения личностной деградации среди носителей государственной власти, для принятия правильных, выверенных, учитывающих различные точки зрения государственных решений необходимы мощные партии, оппозиционные правящей группировке», которые «могут возникнуть только при условии соблюдения законности в процессе выборов». Впрочем, не в этом суть. В одном профессор прав безусловно: результаты выборов-2016 создали для существования партии власти крайне неблагоприятные условия, а российское государство потерпело поражение.

К сожалению, дойдя до этой совершенно верной мысли, профессор свое рассуждение внезапно остановил. А ведь именно анализ всего спектра рисков и есть главная задача экспертов в области права. Поэтому попробую порассуждать на эту тему. Итак, каковы же результаты прошедших выборов и чем они опасны для нашей страны?

Результаты

1. Выборы прошли в условиях беспрецедентно низкой явки избирателей

Существует мнение, что низкая явка избирателей свидетельствует о покое и стабильности. Типа «все хорошо, прекрасная маркиза», а своим неприходом на выборы люди выражают молчаливое одобрение всему происходящему. Но это мнение — обманка. На самом деле низкая явка избирателей говорит ровно о противоположном.

За исключением нескольких специальных регионов, 18 сентября 2016 года в России к избирательным урнам НЕ пришли от 65 до 75% избирателей. Причем для половины из них отказ от участия в голосовании явился осознанным выбором — осмысленным отказом от реализации своего права на участие в управлении государством, то есть формой протеста. В группе тех, кто не пришел на выборы, лишь 31% удовлетворенных их результатами. Получается, что партия власти получила три четверти мест в парламенте, но при этом страна оказалась расколота практически пополам: на довольных и недовольных. Респонденты, которые не стали голосовать, чаще всего объясняют свое неучастие двумя причинами: они не доверяют никому из нынешних политиков (25%), а также уверены в том, что результаты выборов предопределены заранее и от их голоса ничего не зависит (21%)57.

Итоговый, кажущийся не столь шокирующим, процент явки (52%) был достигнут искусственно58, в том числе за счет выведения среднего по стране показателя при абсолютно диспропорциональном распределении голосования по регионам и при наличии так называемых «особых зон» административного воздействия на результаты. В итоге «судьбу выборов решила низкая явка в зонах относительной электоральной свободы и на ее фоне — решающий вклад зоны „особого электорального режима”, или символической Чечни. В эту зону устойчиво, от выборов к выборам, входят около 20 регионов России, начиная от Чукотки и далее — Тыва, Кемеровская область, Татарстан и Башкортостан (за вычетом продвинутых Казани и Уфы), Мордовия, Калмыкия, Дагестан, Чечня и др. Их суммарный вес в электорате России не превышает 15%. Но когда „большая” Россия, или „Россия больших городов”, ложится в электоральную спячку, роль зоны „особого режима” непропорционально возрастает. Если там показывают явку в 80–90% при столь же консолидированной поддержке одной партии, то в итоговом балансе ее вес увеличивается вдвое и даже больше»59.

2. В значительной степени выборы были нечестными и несправедливыми

Даже глава ЦИК Элла Памфилова признала, что выборы не были «максимально честными и максимально справедливыми», хотя и посчитала их «более честными и более справедливыми, чем предыдущие»60.

Прошедшая избирательная кампания и в особенности день голосования в очередной раз продемонстрировали множественные нарушения, приведшие в итоге к фальсификации результатов выборов. Вбросы, «карусели», завышение явки, массовое голосование по открепительным талонам, кража бюллетеней, незаконное удаление наблюдателей и членов комиссий, принуждение избирателей к голосованию угрозами или за деньги, переписанные протоколы и неравное освещение агитационной кампании кандидатов в подконтрольных власти СМИ сопутствовали этой кампании на всем ее протяжении61.

Например, на приднестровских участках № 8214 и № 8205, приписанных к ТИК Ленинского района Воронежа, где за «Справедливую Россию», согласно данным первичных протоколов, проголосовали 21 и 22 избирателя соответственно, по завершении голосования в систему ГАС «Выборы» были внесены другие числа, превышающие оригинальные ровно на 4000 голосов — по две тысячи на каждый УИК62. В столице Башкирии Уфе корреспонденты агентства Рейтер насчитали на избирательном участке № 284 за весь день 799 избирателей (проголосовавших), а в протоколе таких явившихся оказалось 1689 человек (то есть приписка составила 890 голосов)63.

Справедливости ради следует отметить определенные сдвиги в фиксации этих нарушений и в попытке наведения порядка. Впервые за полтора десятилетия ЦИК России отменила итоги голосования по девяти избирательным участкам, расположенным в Дагестане, Адыгее, Мордовии, Белгородской, Ростовской, Нижегородской областях и Санкт-Петербурге. В Ростовской области, где на участке № 1958 был зафиксирован вброс бюллетеней, против секретаря комиссии возбуждено уголовное дело64. Всего комиссия намеревается серьезно проверить около 160 «существенных» жалоб на нарушения в ходе выборов.

В этой связи вновь встает вопрос о том, какое количество фальшивых голосов нужно для того, чтобы жалобы на нарушения были признаны «существенными» (термин ЦИК), а итоги голосования — недостоверными. Говорю об этом потому, что в заключениях прокуратуры по результатам проверок о соблюдении избирательного законодательства очень часто встречается фраза: «Выявленные нарушения не оказали существенного влияния на результаты голосования». Но если на одном отдельно взятом участке нарушения и не «влияют существенно», то утверждение об отсутствии влияния этих нарушений на результаты по стране в целом является явным лукавством. Общее количество избирательных участков в России — 96 700 (в том числе 372 избирательных участка на территории 145 иностранных государств)65. То есть если теоретически допустить, что у одной из партий на каждом участке украдено всего по 10 голосов, то общий размер кражи составит почти миллион. Но даже если и не миллион, то пусть и небольшое расхождение на отдельных участках в итоге будет иметь значение для расклада голосов в целом.

3. Недостоверность итогов выборов (сомнительная легитимность и ограниченная представительность парламента)

Низкая явка в сочетании с большим количеством нарушений привела к тому, что итоги выборов оказались не вполне достоверными. Во-первых, потому что результат считался от фактического меньшинства избирателей. То есть с точки зрения явки избирателей уровень реальной поддержки правящей партии (помимо вбросов и подгонки цифр) оказался не соответствующим результатам распределения депутатских мандатов. Здесь уместно еще раз повторить фразу профессора Томсинова, с которой начинается данная статья: «Знакомство с цифрами, обозначающими количество голосов, поданных за единороссов в разных регионах России, создает впечатление, что местные власти откровенно гнались за количеством голосов, а не за легитимностью выборов». Таким образом, в результате не вполне легитимных выборов был сформирован не вполне легитимный состав парламента. Причем не только не вполне легитимный, но и недостаточно представительный. Такая ситуация стала возможной вследствие многолетней перманентной и бессистемной трансформации избирательного законодательства, ежегодной точечной его подгонки под сиюминутные обстоятельства (ad hoc) без должной профессиональной экспертной оценки.

Риски

Эти три основных результата прошедших выборов влекут за собой две группы серьезных рисков для российского государства. Условно их можно разделить на «общие риски» и «парламентские риски». Хотя, конечно, все они взаимосвязаны, взаимозависимы и в той или иной степени носят общий характер для государства и общества.

Общие риски

1. Деформация политической системы как единственно закономерный и неизбежный результат деятельности власти в условиях отсутствия политической конкуренции и исключения из политического поля реальной оппозиции и вольнодумцев

По итогам выборов-2016 Россия переместилась в группу политических режимов, где правящая партия контролирует сверхбольшинство (более ¾) мест в парламенте. То есть выборами был окончательно легитимирован возврат к однопартийной системе по образцу стран народной демократии социалистического периода (партия власти в союзническом альянсе с партиями-симулякрами при наличии Народного фронта).

Здесь, мне кажется, не нужно приводить никаких дополнительных аргументов и обоснований того, почему это опасно для государства. Все эти аргументы были достаточно подробно изложены менее 30 лет назад в резолюции XIX партийной конференции «О реформе политической системы советского общества»66. Тогда речь шла о том, что в центре советской политической системы образовался и длительное время функционировал некий супергигант — государство, частично соединенное с КПСС, которая в течение длительного времени частично дублировала функции государства67.

Но сегодняшняя ситуация значительно опаснее, чем в СССР, поскольку монополизация власти партийно-государственным аппаратом в современной России прикрыта фальшивой многопартийностью и некоторыми другими демократическими атрибутами, которые на самом деле либо являются симулякрами, либо жестко ограничены в своей активности.

Давно доказано, что монополия на власть приводит к деформации и деградации политической системы. Общество и государство в таких условиях перестают развиваться и модернизироваться. И это огромный риск для государства. Равно как доказано, что отсутствие политической конкуренции абсолютно гибельно для рыночной экономики, поскольку политическая и экономическая конкуренция — взаимосвязанные и взаимозависимые явления.

2. Падение авторитета государства и самоустранение граждан от участия в принятии государственно-властных решений

Выборы обнажили недовольство политической ситуацией половины населения страны и зафиксировали недоверие граждан к государству.

Результаты выборов были отчасти запрограммированы присоединением к России Крыма весной 2014 года. Поддерживаемая СМИ всеобщая эйфория от возрождающегося величия державы подняла тогда престиж всех государственных институтов, в том числе и партии власти. Рейтинг «Единой России», просевший к 2013 году до 25% в целом (при этом сильно ниже 20% в крупных городах и в некоторых других регионах), вырос сначала до 40%, достиг максимума — 50% к середине 2015 года и снова начал снижаться, пробив на части территорий отметку в 30%.

Сомнительная легитимность всей избирательной кампании и ее результатов сыграла свою роковую роль: через неделю после выборов доверие к Госдуме рухнуло до 22%. Рейтинг Совета Федерации просел практически вдвое (с 40 до 24%). Одновременно снизился уровень доверия граждан к прокуратуре (с 37 до 24%), полиции (с 29 до 24%) и к суду (с 29 до 22%). Даже рейтинг президента, которому россияне доверяют больше других, упал с 80 до 74%68.

А ведь это очень тревожный признак и очень большой риск для государства. Любое государство тем устойчивее, чем выше его поддержка населением. Своим отношением к выборам государство само оттолкнуло от себя своих избирателей, кратно ослабив позиции в обществе.

3. Снижение гражданского повиновения, изменение правосознания населения и ослабление правопорядка

Снижение доверия к государству неизбежно влечет за собой изменение уровня гражданского повиновения и ослабление правопорядка. Происходит деформация правосознания населения — акценты в нем смещаются от исполнения обязательных предписаний в сторону защиты от государства. Недоверие к государству автоматически переносится на его решения, в справедливости и обоснованности которых у граждан возникают сомнения, и они начинают любыми способами уклоняться от их выполнения. Такая ситуация влечет за собой порочный круг ответных действий государства — увеличение аппарата принуждения и контроля за исполнением решений, что, в свою очередь, еще больше подрывает к нему доверие граждан. И наоборот, государство, обладающее доверием и поддержкой субъектов правоотношений, всегда в гораздо большей степени гарантировано в том, что его решения будут исполняться добровольно. Больше того, граждане в таких случаях разделяют с государством ответственность за поддержание правопорядка, снимая с него часть этого бремени. Государству, авторитет которого низок, функционировать всегда кратно труднее.

4. Федеративные риски

При всех видимых попытках и намерениях федеральной власти исправить сложившуюся за три последних избирательных цикла ситуацию с выборами, приведшую к отрешению граждан от государства, сделать этого практически не удалось. Результаты выборов отчетливо показали, что в случаях, когда желание Москвы не во всем совпадает с интересами регионов, они откровенно игнорируют позицию центра. В том числе и в вопросе соблюдения федерального законодательства.

Можно, конечно, сделать скидку на то, что невозможно одномоментно преодолеть укоренившуюся порочную практику административно-ресурсной избирательной технологии, доведенную в отдельных регионах до совершенства (уже упоминавшиеся зоны особого электорального режима). Можно отметить и некоторые положительные сдвиги, наметившиеся благодаря активной позиции ЦИК. Но они, эти сдвиги, увы, мизерны по сравнению с объемом нарушений и с упорным противодействием местных администраций, старающихся любым способом сохранить статус-кво в монопольном праве командовать избирательным процессом на своей территории.

То есть выборы отчетливо выявили еще одну серьезную проблему современного российского государства: внешне выглядящая стройной и достаточно жесткой вертикаль власти на самом деле вовсе не является таковой, а это, в свою очередь, несет в себе значительные риски для целостности и управляемости страны.

Парламентские риски

1. Эффект карманного парламента

Избранная в 2016 году Государственная дума, в которой ¾ мест занимают депутаты одной политической партии, цели и задачи которой совпадают с целями и задачами президента и правительства, не может претендовать на роль полноценного парламента. Я бы назвала ее парламентом с ограниченной дееспособностью. И вот почему.

Во-первых, с точки зрения его представительного характера. Настоящий представительный орган является зеркалом общества. Ненадлежаще сформированный парламент — это кривое зеркало. Парламент, решения которого в силу особенностей его формирования не обеспечивают учета всей палитры общественного мнения и интересов различных слоев общества, утрачивает представительный характер, а его деятельность теряет смысл. Если общество не в состоянии влиять на деятельность парламента, он перестает выполнять свою функцию. Поддержка населением парламента обусловлена уровнем осмысления и реализации общественного запроса в его решениях. Не вполне представительный парламент не в состоянии такой запрос полноценно осмыслить и сформулировать.

2. Принцип какократического отбора как условие снижения эффективности парламентской деятельности

Какократия, или «власть худших», — это выведенный еще Аристотелем политический симптом, который означает режим отправления власти, основанный на негативном отборе членов элитных групп и противодействующий попаданию в точки принятия решений людей, способных выбрать лучшее из всех решений69. Такая власть пропускает через особое сито всех возможных кандидатов и отсеивает их не по профессиональным качествам, популярности или по уровню доверия граждан, а по другим критериям. Например, по степени лояльности каждого избираемого к власти. Отрицательный кадровый отбор плох в любых областях.

Вряд ли стоит специально обосновывать, почему квалифицированный работник лучше неквалифицированного. Именно поэтому избирательная система должна быть организована таким образом, чтобы у граждан была реальная возможность выбрать наиболее способных и независимых людей, признающих приоритет общественного над личным и способных нести ответственность не перед вышестоящим начальником, а перед избирателями.

3. Снижение качества законов и других парламентских решений

Не вполне представительный парламент не в состоянии полноценно осмыслить и сформулировать в своих решениях общественный запрос. Парламент, сформированный не по принципу отбора лучших, в еще меньшей степени способен это сделать. Парламент, в котором нет дискуссии в силу отсутствия политической конкуренции, рискует принимать не до конца продуманные и непроработанные решения. Наличие в одном парламенте всех трех факторов одновременно является огромным риском и причиной тотального снижения качества законов.

Парламент, в котором одна из фракций численно превалирует над всеми другими, будет естественным образом стремиться к сокращению парламентских процедур и к упрощению стадий законодательного процесса. Хотя именно законодательные процедуры являются специально выработанным человечеством дополнительным фильтром, гарантирующим принимаемые законы от ошибок, дефектов и коллизий. В том числе даже скорость прохождения законопроекта влияет на его качество: чем дольше законодательная процедура, чем активнее его общественное обсуждение, чем больше откликов и замечаний он получает от будущих субъектов правоотношений, тем выше качество итогового документа, выходящего из парламентских стен.

И наоборот, принятый наспех, не прошедший общественной экспертизы и не обсужденный должным образом в парламенте законопроект, как правило, содержит пробелы и дефекты. Его, скорее всего, придется править и править. Или восполнять недостатки в подзаконных актах, принимать для исполнителей множество дополнительных разъяснений и инструкций. Не говоря уж о том, что придется долго и трудно корректировать ситуацию исправлением ошибок в ходе правоприменительной практики. В итоге — неразбериха в законодательстве, снижение исполнительской дисциплины, перегруженность и разрастание ведомств и органов контроля. Дорого, неудобно, трудноисполнимо и, главное, крайне неэффективно.

Справедливый суд и свободные выборы — это то, что нам жизненно важно

Лукьянова Е. Какой режим — такие и суды // Бизнес и территория. 2019. № 1. URL: http://biz-terr.ru/amp/elena-lukyanova-kakoj-rezhim-takie-i-sudy

Елена Анатольевна Лукьянова — один из ведущих специалистов по конституционному праву России, профессор факультета права НИУ «Высшая школа экономики», директор Института мониторинга эффективности правоприменения Общественной палаты России. Сегодня мы беседуем с ней о проблемах отечественного правоприменения — о судах, которые выносят практически одни обвинительные приговоры, об отношении к предпринимателю как к заведомому преступнику, о депутатах, регулярно выступающих с нелепыми законодательными инициативами (одна из последних — законопроект сенатора Андрея Клишаса о тюремном заключении за неуважение к власти), и о выборах.

— Елена Анатольевна, общепризнанно, что суды — одна из главных проблем современной России: несправедливость, почти полное отсутствие оправдательных приговоров, отношение к попавшим в жернова суда предпринимателям как к врагам народа. Можно ли что-то сделать с нашими судами?

Это зависит от того, какая у нас будет страна, какой будет политический режим. Авторитарные режимы всегда имеют в основном репрессивные и не вполне справедливые суды. Такие режимы в условиях справедливого суда теряют почву под ногами. Именно поэтому практически любой авторитарный режим подстраивает судебную систему под себя, под свои нужды. И наоборот, демократические режимы, которые во главу угла ставят права человека, не могут существовать с репрессивными и несправедливыми судами. Поэтому демократизация режима автоматически повлечет за собой изменение характера правосудия. С судами можно будет реально что-то сделать, когда изменятся цели и задачи власти. Но думать об этих изменениях нужно уже сейчас.

Конечно, огромную роль играет порядок назначения судей. Любой авторитарный режим будет стараться максимально контролировать эти назначения и поощрять соответствующих судей для защиты своих интересов. Наш режим «старался» долго. И преуспел в своем старании — отечественный судейский корпус оставляет желать лучшего. Я, конечно, не имею в виду всех судей, но их обобщенный портрет сегодня не устраивает ни профессионалов, ни общество.

— Почему у нас так мало оправдательных приговоров?

Малое число оправдательных приговоров связано, во-первых, с тем, что 80% уголовных дел у нас рассматриваются в особом порядке, когда обвиняемые идут на сделку со следствием. В таких делах невозможно вынести оправдательный приговор, поскольку под давлением происходит признание вины. В таких делах не исследуются доказательства, а значит, нет справедливого судебного разбирательства.

Во-вторых, в судейский корпус пришло огромное количество людей из правоохранительных органов, которые генетически склонны не к правосудию (объективному взгляду на доводы обвинения и защиты), а именно к обвинению. Для правосудия это катастрофа. Кроме того, среди судей большое число бывших судебных секретарей, повторяющих те клише и воспроизводящих те деловые обыкновения, которые практикует далеко не лучшая современная судебная практика. Да и качество образования у них не ахти какое. Можно еще много говорить о причинах, но эти, пожалуй, главные.

У нас далеко не самые плохие законы, но, увы, эти законы применяются и трактуются в ряде случаев не очень хорошими юристами. Качество специальности за последние 20 лет резко упало.

— Почему? И почему юрист стал сверхмодной специальностью?

Я бы не сказала, что юридическая специальность стала модной только сейчас. В советские времена на юрфак тоже был второй по величине конкурс после актерских вузов. То есть специальность всегда была модной, но в какой-то момент создалось мнение, что она еще и сильно выгодная. Поэтому и появилось гигантское количество ведомственных юридических вузов и псевдоюридических факультетов в непрофильных вузах, для которых не хватает квалифицированных преподавателей. Особенно в тех регионах, где нет сложившихся юридических школ.

В итоге мы получили несколько групп юристов, которые говорят на совершенно разных языках, у них изначально разное правовое мышление — репрессивный и правозащитный подходы, что несочетаемо. Выпускникам юрфака МГУ, например, попасть на работу в прокуратуру практически невозможно. Работодатель считает, что у них не то образование. Поэтому, оставив Академию правосудия и школы МВД, я бы упразднила все ведомственные юридические вузы при правоохранительных и правоисполнительных органах. Иначе у нас так и будет два разных, несовместимых типа профессионального правопонимания. Мы не слышим и не понимаем друг друга не только в суде или на следствии, но даже в научной дискуссии.

Меня всегда спрашивают, где взять других судей. Но я абсолютно уверена, что на данный момент мы подготовили достаточное количество кадров с новым мышлением, без старого советского подхода, грамотных и знающих современное гражданское, хозяйственное право, современные подходы к справедливому правосудию. Нужно вывести этот корпус из тени невостребованности. Он абсолютно дееспособен.

— Сейчас многие вопросы, которые раньше могли решаться административно, решаются только в суде. Но зачастую эти суды проходят без участия человека, которому потом приходят готовые уведомления о судебном решении.

То, что масса гражданских дел решается только через суд, это хорошо. Хорошо, что без судебного решения не налагаются штрафы, не взыскивается ущерб, не происходит перераспределение имущества. Это сдерживает бюрократию. Теперь дело за качеством судебных решений. Потому что рассмотрение дела в отсутствие ответчиков — это исключительный случай, и массово это категорически недопустимо.

— Бывает, что человек даже не знает, что ему что-то присудили. 

В подобной ситуации неленивый человек идет и обжалует судебное решение и, как правило, выигрывает. А ленивый начинает стенать о плохом правосудии. Ленивых больше, и суды этим пользуются. Мы сами ответственны за то, что слишком часто прощаем государству его огрехи. Настоящая свобода — это в первую очередь ответственность. В том числе и ответственность за государство, за качество предоставляемых им услуг. Без контроля нет качества, а контролировать государство может только общество.

Но вариант люстрации или полной замены судейской коллегии маловероятен.

Почему же? Очень даже вероятен. Работать долго с такой судебной системой мы не сможем. Общество просто взорвется. Но люстрация и замена — это разные вещи. Люстрация — это априори запрет на профессию. Если применить люстрацию, пострадает часть настоящих профессиональных судей. А это нечестно и несправедливо. Любая ответственность должна быть индивидуальной и причинно-следственной. То есть отвечать можно только за конкретное совершенное нарушение, и нельзя отвечать вообще за что-то, за пороки системы например. Нельзя всех стричь под одну гребенку. А вот постепенная замена или переназначение по результатам работы и переаттестации вполне возможны и даже необходимы.

— В Америке судей в основном выбирают?

В каждой стране по-разному. Выборность судей — это не единственный и не всегда оптимальный вариант. Гражданин, голосующий за кандидата в судьи, не в состоянии оценить его профессиональные качества. Поэтому к выборам должен быть как минимум добавлен экзамен.

Я вообще считаю, что судейская позиция должна быть не началом, а финалом карьеры юриста. Когда человек накапливает большой профессиональный и жизненный опыт. И имеет репутацию. Хорошую репутацию. Доверие к суду, к судье — это важно.

А вот назначение председателей судов президентом надо обязательно отменять. Пост председателя суда должен быть ротируемой, сменяемой внутри суда позицией, этакой дополнительной нагрузкой судьи без каких-либо полномочий в отношении своих коллег (распределение дел, написание представлений и характеристик на судей). Только представительские и хозяйственные функции. Это должно быть своего рода негативное бремя, а не признак привилегированного положения. 

— Я сейчас много общаюсь с предпринимателями, которые попали под пресс правосудия. Александр Хуруджи, помощник бизнес-омбудсмена Бориса Титова по делам предпринимателей, попавших в места лишения свободы, регулярно вытаскивает на свет такие истории. Я с ним познакомилась, пытаясь помочь тверским энергетикам, которые сидели 5 лет в СИЗО без суда. Мне кажется, наше законодательство перегружено такими вещами. Если предпринимателя нужно посадить, его посадят. 

Дело не в законодательстве. Как раз эта часть нашего законодательства достаточно новая. К тому же она либерализовалась в течение всех последних лет. Например, из УК убирались статьи о незаконной предпринимательской деятельности, запрещалось применять меру пресечения в виде содержания под стражей по экономическим статьям. Но на практике все несколько иначе. Чтобы отнять бизнес или собственность, человека нужно лишить возможности полноценно защищаться. Отсюда и «стражные» дела. Кроме того, в уголовных делах не работает гражданско-правовая (арбитражная) преюдиция — следователям крайне невыгодно учитывать решения других судов, которые «ломают» уголовную версию деяния. Если закон в этой части будет точно и добросовестно исполняться, никаких многолетних СИЗО до суда у предпринимателей не будет.

Например, по делу Навального — Офицерова («Кировлес») ЕСПЧ четко сказал, что ребят судили за действия, практически неотличимые от обычной хозяйственной деятельности. Но почему это выясняется в Европейском суде? Если бы наш суд придерживался принципа преюдиции, никакого дела просто не было бы.

Ну и, конечно, нужно разрушать спайку между судом, следствием и прокуратурой. У нас же в ряде случаев судья в приговоре просто копипастит обвинительное заключение вместе со всеми грамматическими ошибками и прочими несуразностями.

— Зачем наши законодатели регулярно пугают нас законами, заведомо невыполнимыми и заведомо дурацкими?

Кто такой Неуловимый Джо? Это тот, кто на фиг никому не нужен. Наш парламент играет сегодня такую декоративную роль обязательного демократического института, не являясь на самом деле таковым. Большинство законов ему спускают сверху и строго следят за графиком их прохождения. А поскольку там 450 человек, которые прошли выборы и достаточно публичны, что еще им делать внутри этого псевдоинститута? Им остается только хайповать, привлекать к себе внимание. Большая часть дурацких законопроектов откровенно недобросовестна и не имеет будущего. Но СМИ о них пишут и берут интервью у авторов.

— А нужные законы не рассматривают десятилетиями.

Что такое «нужные — ненужные»? Настоящий представительный парламент, избранный на свободных и справедливых выборах, не посмеет принять ненужный закон или проигнорировать вопрос, востребованный обществом. Так что это не проблема «нужного — ненужного». Это проблема выборов. Как только будет избран ответственный парламент, в котором будет нормальная дискуссия, ненужные законы отпадут сами собой или станут редкостью.

Помните, был такой председатель Государственной думы Борис Грызлов, который четко и ясно сказал, что парламент не место для дискуссий. Хотя слово парламент как раз происходит от французского глагола parler — «говорить». Парламент нужен именно для дискуссий и чтобы в этих дискуссиях звучали разные голоса, представляющие разные политические взгляды и разные территории. Но к судам это отношения не имеет. Вернее, имеет только в той части, что законы не могут быть с расплывчатым, резиновым содержанием, чтобы никакой правоприменитель не мог толковать и трактовать их по своему усмотрению. А у нас, увы, так бывает часто.

— Сейчас многие вообще перестали верить в выборы. Свободные выборы возможны в нашей стране?

Конечно возможны. Более того, они неизбежны. Так, как это было в конце перестройки и в первое десятилетие новой России. Народ устал от вранья. Последний год это очень ярко показал. Это показали выборы в ряде регионов. Во Владимирской области, в Адыгее, в Приморье. Даже ЦИК не может от этих процессов абстрагироваться и готовит проект нового избирательного кодекса. Иначе мы приблизимся к нулевой явке — граждане вообще перестанут на выборы ходить.

— Да, у нас в Тверской области городскую думу или районное муниципальное собрание выбирает всего лишь около 8% населения.

Это что! Был реальный случай, когда на муниципальные выборы пришло всего два человека — кандидат и его доверенное лицо. И выборы состоялись. Проблема явки, недоверия избирателей выборам — часть одной большой картинки, которая называется имитационной демократией. Долго так продолжаться не может. Если государство успеет трансформироваться само, то все пройдет мягко, если нет, то произойдет взрыв.

Больше полномочий Думе? Только после свободных выборов!

Ответ Вячеславу Володину

Лукьянова Е. «Больше полномочий Думе? Только после свободных выборов» // The Insider. 24.07.2019. URL: https://theins.ru/opinions/167680

Выпускник саратовского полиграфического училища, Саратовского института механизации сельского хозяйства и Российской академии государственной службы, кандидат технических наук (диссертация «Разработка и обоснование параметров весового дозирующего устройства стебельных кормов»), доктор юридических наук (диссертация «Субъект Российской Федерации: проблемы власти, законотворчества и управления»), в прошлом профессор кафедры конституционного права Поволжской академии государственной службы, вице-губернатор Саратовской области, замруководителя Администрации Президента России, а ныне председатель Государственной думы Вячеслав Викторович Володин опубликовал в «Парламентской газете» свои размышления о Конституции и о восстановлении баланса ветвей власти в стране под названием «Живая Конституция развития»70. В прессе немедленно появились самые разные предположения о тотальном пересмотре Основного закона и о неких тайных планах кремлевской администрации на пятый срок правления президента Путина.

При внимательном прочтении, однако, выясняется, что Володин, наоборот, настаивает на незыблемости базовых положений Конституции об изменении и пересмотре которых речь не идет. Он считает, что необходимо добиваться «максимально качественной реализации этих положений, адаптировать их к новым вызовам и требованиям времени. <…> И лишь иногда целесообразны точечные корректировки Конституции, которые позволят лучше раскрыть правовой потенциал нашего Основного закона».

Лично у меня нет ощущения, что г-н Володин озвучивает чьи-то тайные стратегии. Во-первых, я не увидела в его статье никаких предложений, позволяющих будущему потенциальному премьеру, кем бы он ни был, усилить свою власть. Скорее наоборот. Речь идет о перераспределении полномочий в пользу именно парламента, а не в пользу исполнительной власти. Во-вторых, Володин уже несколько лет упорно продвигает идею поднятия авторитета Думы, наведения в ней порядка и расширения (восстановления) ее функций. Почему восстановления? Потому что по факту многое из того, что она может и должна делать в рамках уже существующих конституционных предписаний, отменено или нивелировано практикой повседневной парламентской работы. Например, нормальная парламентская дискуссия при обсуждении проектов закона о бюджете, в которой уже несколько созывов участвует узкая группа назначенных депутатов, а не вся палата. Или парламентское расследование, осуществить которое в принципе невозможно из-за ограничений, принятых самой же Думой. Равно как конструктивное взаимодействие палаты с Конституционным судом и с уполномоченным по правам человека — обсуждения исполнения решений Суда, состояния конституционной законности и прав человека за четверть века превратились в фикцию или исчезли совсем. Исковеркан действующим регламентом и нормальный законодательный процесс. Он таков, что в народе Думу называют «бешеным принтером» из-за огромного числа вываливаемых на головы граждан некачественных и недобросовестно обсужденных законов. Все это можно восстановить, не трогая Конституцию, а исправив лишь порочную практику.

Но Володин не об этом. Володин не видит этих очевидных пороков и простых путей решения проблем. Он считает, что такое законодательство и такая практика позитивны, и хочет точечных изменений Конституции «при неизменности основных положений» в сторону расширения полномочий Думы в отношении исполнительной власти. И отчасти он прав. Но только отчасти.

В чем Володин прав, а в чем заблуждается? Он, безусловно, прав в своей оценке сложности периода, в который принималась Конституция. Именно из особенностей этого периода, из вооруженного противостояния президента со Съездом народных депутатов и Верховным Советом РСФСР возник конституционный дисбаланс ветвей власти, в конфигурации которого президент вообще был поставлен над всей системой в качестве ее гаранта и вершителя судеб с неоправданно широким и не контролируемым никем набором полномочий. Именно отсюда положения Конституции о том, что президент, а не парламент «определяет основные направления внутренней и внешней политики государства» (ч. 3 ст. 80 Конституции). И, соответственно, опять-таки именно поэтому у российского парламента чрезвычайно низкая конституционная правоспособность. Не упомянул он только о том, что правоспособность эта за прошедшие годы была еще кратно снижена стараниями самого же парламента, который перманентно и упорно на протяжении всей четверти века этот дисбаланс усиливал, наделяя президента огромным числом внеконституционных полномочий в ущерб полномочиям парламента.

Володин прав и в том, что трогать базовые положения Конституции недопустимо, в то время как точечные изменения ее «небазовых» глав (3–8) могли бы скорректировать ситуацию. Но… Прежде чем приступить к точечным новациям, нужно расчистить весь тот огромный законодательный нарост, который не дает Конституции работать, который Володин с восхищением называет «живой конституцией» и определяет как развитие. Хотя на самом деле вместо развития с помощью этого законодательного нароста произошла конституционная деформация, граничащая с конституционным коллапсом. Живая вода оказалась водой мертвой, доведшей пациента до состояния комы, в коей он сейчас и пребывает.

Поэтому начинать надо не с точечных изменений Основного закона, а с самих себя — с законодательства, понапринятого за четверть века, которое стало камнем, утянувшим Конституцию на дно. Это законодательство нужно тотально и тщательно перепроверить на идентичность. Только не на ту, о которой пишет Володин, апеллируя к Конституционному суду, не на идентичность «глубинному государству», а на идентичность базовым конституционным принципам.

Конституция у нас, к сожалению, уже практически неживая. «Жизнь» российской Конституции за четверть века ее существования привела ее к состоянию живого трупа. По крайней мере именно в этом состоянии сегодня находятся ее основополагающие принципы и права человека. Потому что за 25 лет государство так и не освоило своей главной конституционной задачи, сформулированной в 18-й статье Основного закона, — охранять и защищать права и свободы человека, которые определяют смысл и содержание деятельности законодательной и исполнительной власти и обеспечиваются правосудием. Государство, наоборот, законодательно создало максимальное количество условий для того, чтобы основные положения Конституции не выполнялись ни при каких обстоятельствах. Любыми путями. Через федеральное и региональное законодательство и при посильном содействии Конституционного суда.

Почему? Потому что демократия — это процедура. В этом Володин снова прав. Демократия — это не что, а как.

Это означает, что если в Конституции закреплена свобода собираться мирно и без оружия, то все установленные государством процедуры должны обеспечивать реализацию этой свободы, а не превращать ее в действо, зависимое от сиюминутных «хотелок» и предпочтений чиновников. Государство лишь обязано обеспечить порядок и безопасность. Если Конституцией предусмотрено право граждан на объединение, то государство должно из кожи вон вылезти, но обеспечить гражданам эту свободу, а не препятствовать его реализации. Если одним из основных принципов российского государства конституционно закреплено политическое многообразие (читай — политическая конкуренция), то процедура допуска кандидатов к выборам любого уровня должна обеспечить это многообразие. А процедуры эти создает как раз та самая возглавляемая господином Володиным Государственная дума, сформированная опять-таки по ею же созданным процедурам, ничего общего не имеющим с базовыми принципами Конституции. И получается замкнутый круг.

Но, похоже, Володин не до конца понимает, что из послушного парламента-симукляра сделать ничего толкового все равно не получится. Бесполезно наделять такой парламент какими бы то ни было дополнительными полномочиями. Потому что сначала выборы, а полномочия потом. И, уверяю вас, даже без перераспределения полномочий многое исправится естественным порядком. И авторитет парламента, и качество законов, и баланс ветвей власти.

Наотзываемся всласть

Лукьянова Е. Неотзываемая власть // Эхо Москвы. 10.03.2017. URL: http://echo.msk.ru/blog/elukyanova/1942134-echo

По сообщению портала URA.RU (http://ura.ru/news/1052280591) президент Владимир Путин дал поручение правительству рассмотреть законопроект, подготовленный бывшим депутатом свердловского Законодательного собрания, лидером общественного движения «За Урал» Владимиром Коньковым, о лишении депутатов региональных Законодательных собраний их мандатов за невыполнение обещаний, данных во время избирательной кампании.

«Любой народный избранник может во время предвыборной кампании наобещать с три короба, а попав в Думу, об обещаниях попросту забыть. Необходимо восстановить справедливость. Отсутствие отчетности и ответственности в период между выборами порождает безответственность и бесконтрольность, заведомо невыполнимые обещания в ходе избирательных кампаний, практику обмана избирателей со стороны отдельных депутатов», — объяснил URA.RU автор законодательной инициативы.

Предлагаемый им документ предполагает внести в соответствующий федеральный закон поправки, которые бы позволяли досрочно прекращать полномочия депутатов-одномандатников в связи с утратой доверия избирателей. Подтвердить этот факт можно будет подписями в количестве не менее 5% избирателей по округу. Будучи, видимо, крупным специалистом по конституционному праву, г-н Коньков сумел-таки сообразить, что процедура снятия с должности депутата-партсписочника гораздо сложнее: в этом случае за кандидата поручалось общественное политическое объединение, которое и давало обещания. Тем не менее он продолжает разрабатывать механизмы воздействия и на таких избранников. Коньков считает, что такие поправки повысят явку на выборах и их значимость в обществе, так как избиратели будут знать, что в случае чего у них будет возможность отозвать того или иного депутата за бездействие. Последние же, в свою очередь, боясь быть уволенными, начнут более эффективно работать, подчеркнул Владимир Коньков.

Ну вот что делать с такими самоделкиными и с чиновниками, которые прямо подставляют президента-юриста подобными поручениями? Несть им числа. И множатся, и множатся!

Итак, я имею что сказать по вопросу.

Первое. Для сведения г-на Конькова: примерно в половине субъектов федерации у нас уже есть затерявшиеся в массе всякого ненужного законодательства региональные законы об отзыве депутатов. Это такой советский атавизм, вытащенный нынче наружу как крупное законодательное открытие. Подобные законы в современном мире мало где остались (например, в Китае, в Северной Корее и на Кубе). Они являются непременным атрибутом так называемого императивного депутатского мандата, малоуспешно практиковавшегося в СССР и иже с ним. Такой мандат не вписывается в теорию парламентаризма и не отвечает принципу независимости парламента. Все претензии к депутатам-пустобрехам должны решаться в ходе выборов (если таковые имеют место быть в действительности), а не между ними.

Второе. При чем тут правительство и поручение президента? Речь идет о представительной власти, региональные парламенты имеют право законодательной инициативы, и исполнительная власть здесь вообще ни при чем никаким боком.

Третье. Если даже все же отзыв (так это называется), то его процедура всегда должна быть сложнее процедуры выборов. В противном случае любого депутата очень просто подставить, оболгать и ликвидировать как публичное лицо, наделенное государственно-властными полномочиями. То есть если наделение этими полномочиями происходит путем голосования, то и лишение их должно происходить как минимум в том же порядке.

Четвертое. Право быть избранным носит длящийся характер в течение срока полномочий выборного органа. Оно трансформируется в право представлять интересы избирателей. И лишение депутата этого права путем сбора подписей нелегитимно. Это же, кстати, относится и к самороспуску представительных органов.

Пятое. Почему подписей-то 5%? Давайте уж тогда соответственно числу набранных депутатом голосов. А то оксюморон получается.

Шестое. Возникает неравенство депутатов — одномандатников и партсписочников при остальном равенстве статуса. Как с этим быть, г-н Коньков?

Учите матчасть, господа партийцы!

Лукьянова Е. Учите матчасть, господа партийцы // Эхо Москвы. 16.02.2017. URL: http://echo.msk.ru/blog/elukyanova/1929158-echo; http://blog.newsru.com/article/16feb2017/ermatchast

Итак, депутата Госдумы Марию Максакову собираются исключать из партии по причине наличия у нее второго гражданства. Великий юрист Неверов и иже с ним потирают лапки в предвкушении расправы. Могу сказать одно — читайте Конституцию, господа единоросы! Вы, конечно, можете что угодно говорить, но это незаконно. Потому что статья 23 ФЗ о политических партиях черным по белому устанавливает предельные ограничения на членство в российских политических партиях: «Не вправе быть членами политической партии иностранные граждане и лица без гражданства, а также граждане Российской Федерации, признанные судом недееспособными». Граждане Российской Федерации, имеющие гражданство другого государства (хоть десять таких), на территории РФ считаются гражданами РФ, а не иностранцами. Это уже не закон о партиях, а статья 62 Конституции: «1. Гражданин Российской Федерации может иметь гражданство иностранного государства (двойное гражданство) в соответствии с федеральным законом или международным договором Российской Федерации. 2. Наличие у гражданина Российской Федерации гражданства иностранного государства не умаляет его прав и свобод и не освобождает от обязанностей, вытекающих из российского гражданства, если иное не предусмотрено федеральным законом или международным договором Российской Федерации».

Но если даже в уставе «Единой России» предусмотрена невозможность членства в ней лиц с двойным гражданством (или в случае с Вороненковым — в уставе КПРФ), то такое положение незаконно, поскольку уставы политических партий не могут противоречить Конституции и законодательству.

А теперь выкручивайтесь, господа, как хотите. И учите матчасть!

Контрольная закупка

Реплика

Лукьянова Е. Пожинайте теперь плоды труда своего // Эхо Москвы. 25.06.2020. URL: https://echo.msk.ru/blog/elukyanova/2666259-echo

Председатель ЦИК Э. А. Памфилова назвала провокацией эксперимент журналистов по двойному голосованию — электронному и бумажному. 

Нет, Элла Александровна, это не провокация. Это контрольная закупка потребителями государственных услуг. И чем больше таких закупок будет, чем достовернее станет низкое качество ваших услуг, тем лучше Вы и иже с Вами работать будете. 

Или придется признать, что работать Вы не очень умеете и на Ваше место должны прийти профессионалы. 

А вот провокация — это как раз ваши циковские идиотские правила голосования, о полной непригодности которых Вас предупреждали специалисты. 

Пожинайте теперь плоды труда своего.

Comments
0
comment

No comments here

Why not start the discussion?